Objavljeno u Nacionalu br. 817, 2011-07-12

KAOS I ZBRKA zbog mnoštva izmjena i dopuna dočekat će svakog građanina ako pokuša saznati svoja prava: to je stanje idealno za korupciju

“Tko se na javnom mjestu tuče, svađa, viče ili na drugi način remeti javni red i mir, kaznit će se za prekršaj novčanom kaznom u protuvrijednosti domaće valute od 50 do 200 DEM ili kaznom zatvora do 30 dana”. Iako je Hrvatska završila pregovore s Europskom unijom, ima jedan segment u zakonodavstvu na koji nas Europska unija nije prisilila, pa samim time nismo ga ni obavili. Hrvatski sabor nije se potrudio pročistiti tisuće izmjena zakona koje su usvajane tijekom dvadeset godina, odnosno sve izmjene nekog zakona staviti u jedan finalni, pročišćeni tekst. Gore navedeni primjer trenutačno važećeg hrvatskog zakona s kaznama u valuti koja ne postoji već gotovo 13 godina može izazivati podsmijeh, ali nepročišćeni tekstovi u kombinaciji s čestim izmjenama zakona ozbiljan su problem koji onemogućava funkcioniranje ionako problematične javne uprave, a osim toga izazivaju i golem gubitak vremena i novca za gospodarstvo i svakog građanina.

Samim time, narušava se pravna sigurnost, povećava ionako poljuljano povjerenje u institucije, smanjuje transparentnost, te se stvaraju enormni troškovi za pravne konzultacije – jer bez odvjetnika nemoguće je bilo što učiniti, a doći na sud uopće se ne isplati. Na kraju krajeva, ova hrpa nepročišćenih zakona put je za razumijevanje zašto je za svaku potvrdu nužno obići nekoliko institucija, i čekati, čekati…
Pokušaj da u bilo kojem segmentu života hrvatski građanin sazna svoja prava i obveze završit će mučnim susretom sa šumom dopuna i izmjena zakona, a da bi ih shvatio i posložio u razumljivu cjelinu bit će mu potrebni dani i puno strpljenja. I naravno, u tom mnoštvu izmjena i izmijenjenih izmjena mogućnost pogreške je vrlo vjerojatna.
Primjerice, Zakon o zdravstvenom osiguranju i s njime povezane regule od početka 1990-ih do danas doživio je 42 izmjene. Kako se u njima više nisu snalazile ni vlade koje su neprestano predlagale nove izmjene, 2008. donesen je novi zakon. Od tada su provedene još četiri izmjene za obvezne osiguranike, ali ponovno nije donesena pročišćena verzija zakonskoga teksta. Zakon o radu, temeljni akt za sve zaposlene, od 1995. imao je sedam izmjena, pa su ga zakonodavci 2004. odlučili pročistiti. Pet godina poslije donesen je novi u kojem su objedinjene i dvije opsežne izmjene. No već početkom lipnja ove godine, samo dvije godine od njegova donošenja, Zakon je ponovno doživio nove izmjene. Optuženima za neko kazneno djelo ili onima koje zanima što je sve kažnjivo u Hrvatskoj i koje su kazne predviđene trebat će također nekoliko dana za proučavanje Kaznenog zakona. Isti je od 1997. doživio deset opsežnih izmjena, a da nijednom nije objavljen cjelovit i pročišćen tekst. Trenutačno je u saborskoj proceduri potpuno novi Kazneni zakon jer su vjerojatno i u Vladi i u Saboru shvatili da dodatne izmjene više nemaju smisla.

Još gore je sa Zakonom o kaznenom postupku (ZKP). Iako je njegova pročišćena verzija objavljena 2003., to malo vrijedi: prije tri godine izglasan je novi ZKP s ukupno 575 članaka, ali nakon brojnih intervencija i izmjena u predloženi tekst. No samo šest mjeseci kasnije izmijenili su mu 119 članaka. “Da sam znao kakve su izmjene, nikada za njih ne bih glasao”, antologijska je izjava Damira Polančeca, tadašnjega potpredsjednika Vlade, nakon što su protiv njega pokrenuti postupci u aferi Spice. Naime, upravo su te izmjene dale USKOK-u veće ovlasti, koje je Polančec imao priliku iskusiti na vlastitoj koži tijekom svoga uhićenja. Zakon o pravima branitelja i članova njihovih obitelji, otkako je pod tim imenom donesen 1996. godine, opsežno je mijenjan pet puta. Posljednje izmjene unijele su dodatnu zbrku: primjerice, branitelji koji su odmah nakon rata otišli u invalidsku mirovinu imaju veća primanja nego oni koji su ostali raditi i sada idu u mirovinu. Naime, prema novim izmjenama invaliditet se više ne priznaje svima koji su bili branitelji nego samo ratnim vojnim invalidima. Dodatno, Vlada je odlučila da se moraju svi već započeti postupci završiti prema novim odredbama Zakona. Ustavni sud ukinuo je to godinu dana kasnije, ali budući da su postupci već bili obustavljeni, branitelji su ih ponovno trebali pokrenuti – po starom zakonu. I tako dalje…
“Svakodnevno mi dolaze ljudi uvjereni da mogu ostvariti neka svoja prava jer su to pronašli u nekom od zakona ili su ih čak uputili neki drugi službenici, odvjetnici, liječnici ili sindikati. Često se događa da im ne mogu objasniti da se neki propisi ne odnose na njih, da su pogrešno protumačeni ili da nisu više važeći. Razumijem stoga da su ljudi frustrirani. Meni koja svakodnevno radim sa zakonima ponekad treba i do dva sata da bih pronašla izmjene i povezala ih s trima ili četirima zakonima relevantnima za pojedini slučaj. Kako li je tek nekom laiku koji ni otprilike ne zna kojim su sve zakonima propisana njegova prava…”, kaže nam državna službenica koja radi s osjetljivim socijalnim skupinama. Ona napominje i da svaku izmjenu pravilnika i zakona prati niz tumačenja, pravilnika i uredbi. Između dvaju ili više zakona te uredbi koje se u određenim segmentima preklapaju često postoji neusklađenost. Nije joj jasno zašto Sabor ne ispunjava svoju zakonsku obvezu pročišćavanja tekstova te dodaje da nisu ni svjesni kakvu zbrku uzrokuju. “Očito je da se zakoni rade bez puno razmišljanja o tome kako će se provoditi u praksi, pa tek što se počnu primjenjivati, već se mijenjaju. Zbog toga ni mi ne možemo raditi svoj posao kako treba”.

Kakav je kaos trenutačno u hrvatskim zakonima svjedoče i službeni podaci. Iz Sabora (hrvatskoga zakonodavnog tijela) nisu nam odgovorili koliko je u Hrvatskoj važećih zakona, ali samo u ovom sazivu Sabor je usvojio 729, vrlo često samo izmjena i dopuna, ali i potpuno novih zakona. Valjano su pročistili samo dva zakona u četiri godine – Zakon o sudovima i Zakon o mirovinskom osiguranju. No samo šest mjeseci nakon pročišćavanja Zakona o mirovinskom osiguranju, izglasane su nove izmjene. U ožujku je Ustavni sud objavio priopćenje u kojem navodi da su samo dva navedna zakona valjano pročišćena, a one rijetke koje su u saborskom Odboru pokušali pročistiti – nisu uspjeli učiniti pravno valjanima. Naime, saborski Odbor za zakonodavstvo, koji je između ostaloga zadužen i za utvrđivanje pročišćenih verzija zakonskih tekstova, čini 13 zastupnika parlamentarnih političkih stranaka. Dodatna pomoć su im šest pravnih stručnjaka, jedan član Hrvatske udruge poslodavaca, jedan sindikalist i jedan pravnik. Opravdano je pitanje – mogu li oni išta učiniti u krčenju hrvatske šume propisa?
Koliko se građaninu teško snaći u hrvatskom zakonodavstvu kada to ne mogu učiniti ni najviše hrvatske institucije svjedoči i primjer s Ustavom, temeljnim zakonskim dokumentom koji je još najrazumljivije pisan i s kojim moraju biti usklađeni svi ostali zakoni. Ustavni sud opalio je “pljusku” Saboru jer nisu pročistili i taj temeljni dokument nakon izmjena koje su omogućile manji izlazak birača u slučaju referenduma. Kao primjer kako trebaju pročisititi tekst, Ustavni sud je to samoinicijativno učinio. A onda su dva tjedna poslije objavili ispravku Ustava. Nepročišćeni tekstovi i njihovo tumačenje uteg su i gospodarstvu. Primjerice, samo temeljni akt za sve tvrtke, Zakon o trgovačkim društvima iz 1993. ima 647 članaka. Osim nekoliko manjih izmjena, 2003. izmijenjeno je čak 326 članaka, potom su uslijedile još neke manje izmjene, da bi konačno 2009. bilo izmijenjeno još 240 članaka. Sve te izmjene nikada nisu uvrštene u jedinstven tekst. U svakom pristojnom odvjetničkom uredu knjige s obrazloženjima i tumačenjima ovog zakona i s njim povezanih regula čine solidnu biblioteku. Ne čudi stoga što je stranim investitorima nemoguće pokrenuti bilo kakav posao ili išta izgraditi bez skupog plaćanja odvjetnika i konzultanata za vođenje tvrtki, sređivanje papira i slično.
Zbog ovakve zakonske zavrzlame i korupcija je postala uobičajena, kao i prevare. I sam potpredsjednik Vlade zadužen za investicije Domagoj Ivan Milošević nedavno je priznao da mu često dolaze investitori kojima su konzultanti rekli da nešto mogu graditi iako je to nemoguće prema bilo kojim planovima.

Takvih slučajeva bilo bi manje da su zakoni jasni, pročišćeni i da se nalaze ispisani na samo jednom mjestu i s jasnim obrazloženjem odredbi. Zvuči jednostavno, ali nije: i trenutačno su u Saboru izmjene i dopune Zakona o gradnji kojim se mijenja čak 120 članaka. Kad se usvoji, kao i prošli put, trebat će mjeseci da se administracija privikne na nova pravila, što će usporiti izdavanje dozvola i promjene prostornih planova. Kada Sabor nije obavljao svoju funkciju pročišćavanja tekstova, to je palo na leđa ili tvrtki koje su na tome dobro zarađivale objavljujući pročišćene tekstove ili na entuzijaste. Jedan od potonjih je Ante Borić, pravnik koji je pokrenuo portal zakon.hr, na kojem već tri godine objavljuje pročišćene tekstove i uvelike olakšava život svima koji se trebaju susresti s nekim zakonom.
Problem sa svim pročišćenim tekstovima koji se mogu naći na portalima ili kupiti jest da nisu službeni. Banalan je primjer da u slučaju da autor pogriješi, primjerice u stavljanju zareza, priroda naših zakona kaže da to može završiti gubitkom spora na sudu. Onaj tko se tim verzijama zakona služi, nema se na što pozvati jer je pročišćena verzija neslužbena, a službene – za koju je zadužen saborski odbor za zakonodavstvo – nema.
Iako je jasno da zbog zbrke najviše profitiraju odvjetnici, predsjednik Hrvatske odvjetničke komore Leo Andreis kaže da su oni prvi za uvođenje reda. “Pogrešna je percepcija da nama takvo stanje odgovara jer više zarađujemo. I mi želimo imati jasne zakone jer jedino tako možemo pružiti kvalitetnu uslugu klijentima. Na problem nepročišćenih tekstova i pravnu nesigurnost koju stvaraju upozoravali smo više puta, ali uzalud. I nama je enigma zašto se ne pročišćavaju”, kaže Andreis.Iako bi se nakon sve ove zbrke mogla očekivati razna opravdanja iz Odbora za zakonodavstvo, njegov predsjednik Emil Tomljanović (HDZ) otvoreno je priznao problem. Razlog što se zakonski tekstovi ne pročišćavaju godinama, odnosno tijekom svih saziva Sabora, Tomljanović vidi u nepostojanju sankcija za neučinjeno, ali i u nepostojanju rokova u kojima bi takvo što trebalo biti urađeno.

“Osim toga, pročišćeni tekst nema pravni učinak zakona nego je samo tehnička pomoć, a i nema ih smisla pročišćavati ako se stalno mijenjaju. Svjesni smo da je stvorena pravna nesigurnost s negativnim posljedicama, ali ponekad i protupravnim postupanjem u primjeni zakona”, objašnjava Tomljanović. Kaže da su u ovom mandatu bili pod posebnim pritiskom zbog brojnih izmjena koje su napravljene zbog usklađivanja sa zakonodavstvom EU, a svaki prijedlog izmjena ili novog zakona prolazi kroz njihov odbor.

“Nužno je sve tekstove pročistiti i ponovno ih takve usvojiti u Saboru kako bi dobili snagu zakona. A za ubuduće treba promjeniti Poslovnik Sabora da se nijedan zakon ne može mijenjati i nadopunjavati više od dva puta. Treći puta bi se morao raditi cjelovit zakon”, sažima prijedlog Tomljanović. Do ulaska u EU bit će donijeto još niz novih uredbi, direktiva i pravila, ali i potpuno novih zakona. Je li moguće očekivati da se stanje bar minimalno sredi u sljedećih godinu dana? Teško: trenutačno počinje ljetna pauza u radu Sabora, potom slijede izbori, a nakon izbora – već po ustaljenu običaju – kreću nove izmjene raznih i višekratno izmijenjenih zakona.