Profesor Pravnog fakulteta u Zagrebu dr. Vedran Đulabić objavio je krajem ožujka na portalu Pravnom informacijskom portalu IUS-INFO analizu pod naslovom “Što ćemo kad Ustavni sud prijeđe granice svojih ovlasti?”, koju, uz dozvolu dr. Đulabića, prenosimo u cijelosti ponukani današnjom nečuvenom zabranom Ustavnog suda predsjedniku Zoranu Milanoviću da bude mandatar i premijer. 

‘O različitim pitanjima trenutnog izbornog procesa već je u javnosti dosta izrečeno i napisano. Zauzimala su se stajališta o tome dokle sežu granice ustavnog položaja predsjednika Republike, smije li se kandidirati na izborima za zastupnike u Hrvatski sabor te smije li uopće figurirati kao potencijalni predsjednik Vlade nakon provedenih izbora, tko bi mu u tom slučaju trebao povjeriti mandat za sastavljanje Vlade te kad bi i u kojem slučaju predsjednik trebao ili čak i morao podnijeti ostavku.

Zazivala se reakcija Ustavnog suda u okviru postupka kontrole ustavnosti i zakonitosti izbora (članci iz glave IX. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu) ili da se, pak, o tim i drugim diskutabilnim pitanjima očituje u okviru svoje opće nadležnosti praćenja ostvarenja ustavnosti i zakonitosti (čl. 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu).

Iako se Ustavni sud oglasio upozorenjem (U-VII-1263/2024 od 18. ožujka 2024.), što je s obzirom na situaciju bilo očekivano i predviđeno1, sam sadržaj i postupak donošenja tog upozorenja otvara nekoliko vrlo ozbiljnih pitanja. Ta su pitanja značajna za oživotvorenje temeljnih postulata ideje vladavine prava i diobe vlasti kao osnovnog demokratsko-političkog i organizacijskog načela koje stoji u temeljima moderne ustavne države. O propustima Ustavnog suda u pogledu postupka je u javnosti već upozoreno2, da bi se konačno i troje sudaca Ustavnog suda očitovalo izdvojenim mišljenjem u kojem upozoravaju na ustavnopravno dubiozna postupanja sudačke većine u trenutačnom sastavu Ustavnog suda, kako u pogledu sadržaja (merituma), tako i u pogledu procedure.3

Postupkom donošenja, sadržajem i javnim priopćavanjem navedenog upozorenja Ustavni sud kao kolegijalno tijelo te njegov predsjednik izašli su izvan granica svojih ovlasti i na to je važno upozoriti. Nekoliko je temeljnih razloga zašto je Ustavni sud svojim upozorenjem prekoračio svoje ustavne i zakonske ovlasti. Ustavni sud je donošenjem upozorenja ušao u zonu određivanja onoga što pojedinim akterima u izbornom postupku nije dopušteno ponašanje za budućnost (pro futuro) i određena postupanja je označio protuustavnim. To je posebno osjetljivo pitanje jer se upozorenje, između ostalog odnosi i na jednu političku stranku. Na taj je način možebitno bez adekvatnog pravnog utemeljenja ograničio slobodu političkog djelovanja jednoj političkoj stranci, i to bez provođenja adekvatnog pravnog postupka u kojem bi se utvrdilo njezino protuustavno djelovanje, a što je suprotno čl. 6. Ustava koji utvrđuje da je osnivanje političkih stranaka slobodno te da su protuustavne samo one političke stranke koje svojim programom ili nasilnim djelovanjem smjeraju podrivanju slobodnoga demokratskog poretka ili ugrožavaju opstojnost Republike Hrvatske.

MOĆNI ŠEKSOV KUM Tko je zapravo Miroslav Šeparović?

Nigdje, dakle, u važećim propisima Republike Hrvatske nema ovlasti Ustavnog suda da ograniči djelovanje političkih stranaka na način da im se unaprijed zabrani što smiju isticati u izbornoj promidžbi i u svojem djelovanju. Kontrola Ustavnog suda u pogledu političkih stranaka je ex post kontrola, što znači da Ustavni sud, doduše, nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka te zabranjuje njihov rad ako utvrdi da su se za to stekli Ustavom i zakonom utvrđeni uvjeti (čl. 85. i 86. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu). Ustavni zakon o Ustavnom sudu, međutim, jasno propisuje da se zbog ozbiljnosti te sankcije, zabrana djelovanja političkih stranaka može donijeti samo po zahtjevu ovlaštenih predlagatelja, a to su eksplicite predsjednik Republike, Sabor, Vlada, Vrhovni sud, nadležno upravno tijelo koje obavlja postupak registracije političkih stranaka te Državni odvjetnik Republike Hrvatske (čl. 86. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu). Ustavni sud nema nikakvu ovlast unaprijed zabraniti određenoj političkoj stranci što smije ili ne smije isticati u svojem radu, političkom djelovanju ili izbornoj promidžbi. To je protuustavno ograničavanje slobode političkog djelovanja, kao jedne od temeljnih vrijednosti višestranačkog, demokratskog političkog poretka.

Ustavni sud je u nadzoru ustavnosti i zakonitosti izbora na temelju čl. 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, a kad utvrdi da određeni sudionici u izborima postupaju suprotno Ustavu ili zakonu, ovlašten poduzimati tri skupine mjera. To su obavještavanja javnosti putem sredstava javnog priopćavanja, upozorenje nadležnih tijela (ne i sudionika izbornog procesa!), te poništavanje svih ili pojedinih radnji i odluka kojima se narušava ustavnost i zakonitost izbornog procesa. Obavještavanje javnosti i upozoravanje nadležnih tijela može se svrstati u „meke“ alate jer iz njih za izborne aktere ne proizlaze praktički nikakve konkretne pravne posljedice, pa ti akti mogu imati nešto slobodniju formu (dopis). S druge strane, poništavanje je „tvrda“ mjera koja utječe na konkretne radnje i odluke izbornih aktera, pa bi zbog toga trebala biti donesena u formi akata koji su uobičajeni za odlučivanje, a to su, sukladno čl. 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, odluka (kad se odlučuje o biti stvari) odnosno rješenje (u ostalim slučajevima). Takvi akti moraju imati uvod, izreku i detaljno obrazloženje. Iako izdano upozorenje po formi spada u „meke“ mjere, ono je, zajedno s usmenim obrazloženjem predsjednika Ustavnog suda na konferenciji za medije na kojoj je obznanjeno, zapravo „tvrda“ mjera, koja sadrži zabrane, ograničenja i prijetnje sankcijom, a sve to nema utemeljenja u citiranoj odredbi čl. 89. Ustavnog zakona.

Nadalje, predsjednik Ustavnog suda izašao je izvan granica svojih ovlasti jer je na konferenciji za tisak prilikom usmenog obrazlaganja donesenog upozorenja iznio i dodatne tvrdnje i zabrane koje ne proizlaze ni iz jedne ovlasti Ustavnog suda kao kolektivnog tijela odnosno predsjednika Ustavnog suda kao pojedinačnog dužnosnika tog tijela. Predsjednik Ustavnog suda iznio je usmenu tvrdnju da je Predsjednik Republike već prekršio Ustav te je zaprijetio da bi Ustavni sud mogao poništiti već donesenu Odluku o raspisivanju izbora za zastupnike u Hrvatski sabor (NN 32/2024.), kao i same rezultate izbora. Ničega od toga nema u izdanom upozorenju.

Sve to dodatno aktualizira temeljnu bojazan koja je sažeta u poznatoj latinskoj sentenci Quis custodiet ipsos custodes? Tko će čuvati čuvare? Što se može poduzeti u situaciji u kojoj Ustavni sud pređe granice svojih ovlasti, a nema više kontrolne instance koja bi ukazala i ispravila tu povredu nadležnosti? Načelo diobe vlasti polazi od pretpostavke da je svaka grana vlasti odnosno svako državno tijelo ograničeno ovlastima nekog drugog tijela. To je izraženo u čl. 4. Ustava koji ističe kako je u Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (čl. 4/1. Ustava). Također, Ustav jasno i nedvosmisleno ističe kako načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom (čl. 4/2.). To je dobro poznati mehanizam kočnica i ravnoteža (checks and balances), temeljni ustavni i institucionalni mehanizam koji se u ustavnoj demokraciji realizira kroz različite institucionalne poluge kojima se ograničava samovoljno djelovanje određenih organa vlasti. Međutim, Ustavni sud, često kao jedina i konačna instanca odlučivanja u predmetima poput izbornih sporova, ne podliježe praktički nikakvoj višoj kontroli, pa je zato jedino jamstvo kvalitete njegovog rada upravo sadržajna i proceduralna izvrsnost njegovih akata. Ustavni sud koji ne donosi proceduralno i sadržajno perfektne akte može se pretvoriti u sredstvo erozije, a ne očuvanja vladavine prava, načela diobe vlasti, temeljnih ustavnih i demokratskih vrijednosti te ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Sreća u nesreći je da uskoro ističe mandat čak deset od ukupno trinaest sudaca Ustavnog suda i da novi saziv Hrvatskog sabora u to tijelo ima priliku izabrati ljude koji će, za razliku od većine sadašnjeg sastava Ustavnog suda, uz neprikosnoveni moralni i profesionalni integritet biti i puno snažnije privrženi idealu vladavine prava i ostvarenju ustavnih i opće-demokratskih vrijednosti u pogledu organizacije vlasti i funkcioniranja demokratskog političkog poretka.

Zato pamet u glavu kako bi u budući sastav Ustavnog suda došli istaknuti pravnici, a ne rashodovani političari, suspektni sveučilišni nastavnici, stranački poslušnici i osobe skromnih karijernih postignuća. To je jedino efikasno jamstvo kvalitete čuvara ustavnosti i demokracije.’

Tekst je objavljen na Pravnom informacijskom portalu IUS-INFO.

USTAVNI UDAR Šeparović: Zabranjujemo Milanoviću da bude mandatar i premijer!