Zadarski odvjetnik Šime Pavlović koji je napisao knjigu ‘Javna nabava’ otkriva kako se u Hrvatskoj, ali i u nekim drugim državama Europske unije u postupcima javne nabave zamračuju milijarde eura proračunskog novca

Korumpiranu osobu najlakše je prepoznati po tome što je do jučer bila nitko i ništa, a onda je preko noći stekla zavidan položaj, bogatstvo, moć”, rekao je u razgovoru za Nacional autor knjige “Javna nabava”, ugledni zadarski odvjetnik Šime Pavlović. Osim što je poznat kao veliki stručnjak za kazneno pravo, Pavlović je vrlo plodan autor te mu je “Javna nabava” već 22. knjiga koju je napisao o različitim problemima koji obilježavaju hrvatsko društvo. Tako je 2018. napisao “Komentar zakona o pranju novca i financiranja terorizma”, a 2020. objavio je svoju 21. knjigu, o Europskoj konvenciji i Europskom sudu za ljudska prava, na 1400 stranica. Ovih dana iz tiska je izašla i knjiga “Javna nabava” u kojoj Pavlović na više od 1500 stranica obrađuje temu javne nabave, kroz koju godišnje prolazi četvrtina nacionalnog bruto dohotka ne samo Hrvatske, nego i Europske unije. Pavlović je u razgovoru za Nacional potvrdio da je javna nabava u Hrvatskoj prožeta korupcijom i kriminalom te zato svi segmenti hrvatskog društva trpe velike gubitke.

NACIONAL: U svojoj knjizi „Javna nabava“ ističete podatak da je Hrvatska prva po percepciji korupcije u Europskoj uniji te da je, prema statističkim podacima iz Izvješća za 2019. godinu, u Republici Hrvatskoj vrijednost sklopljenih ugovora o javnoj nabavi roba, usluga i radova iznosila 54,1 milijardu kuna bez PDV-a. Budući da postoje procjene prema kojima je čak i na razini EU-a u prosjeku između 10 i 25 posto vrijednosti javnog ugovora zbog korupcije pretrpjelo gubitke, znači li to da u Hrvatskoj najmanje pet milijardi kuna iz javnih nabava, a moguće čak i do 15 milijardi (25 posto), nestane u raljama korupcije na godišnjoj razini?

Egzaktne podatke moguće je dobiti samo iscrpnim pregledom svih predmeta javne nabave provedene u 2019. godini. Iskreno govoreći, nitko razuman ne bi se prihvatio tog Jobova posla. Što nam onda preostaje? Služeći se podacima iz javne percepcije ostaje nam jedino plasirati neprovjerene informacije te kazati kako u Hrvatskoj ne cvjetaju ruže na stabljici poštenja i morala.

NACIONAL: Ako je korupcija u javnim nabavama toliko raširena, smatrate li da USKOK dobro radi svoj posao – ili bi trebao biti aktivniji? I može li USKOK sve to rekonstruirati?

Preuveličavamo ulogu USKOK-a kao dijela državno-odvjetničke organizacije. Da bi ostvario svoju zakonsku zadaću, mora imati sve uvjete za ostvarenje pravovremenih i učinkovitih rezultata. Svakog njegova člana trebalo bi prethodno osposobiti, a ne da znanje stječe „kroz rad“. Nadalje, što je s PNUSKOK-om, forenzičarima, materijalnim i prostornim uvjetima za rad itd.? Ne vjerujem da se bez stroge specijalizacije mogu polučiti zadovoljavajući rezultati u suzbijanju kaznenih djela. Na vaš upit radi li USKOK dobro svoj posao, mogu odgovoriti da bi bilo besmisleno, oslanjajući se na godišnja izvješća o radu DORH-a, dati pozitivnu ocjenu samo zato što je ažuran. Iza te ažurnosti krije se puno toga negativnoga. Upravo zbog trke za što žurnijim optuživanjem, pri čemu se zapostavlja kvaliteta sveukupnog rada, danas smo ušli u „slijepu ulicu“ iz koje Ministarstvo pravosuđa izlaz pokušava naći „prisilnim“ uklanjanjem mogućnosti ukidanja presuda u dva ili više navrata tako što se nastoji poslužiti „solomunskim“ rješenjem da u ponovljenom žalbenom postupku sud drugog stupnja više ne bi mogao ukinuti osporenu presudu prvostupanjskog suda, već sam riješiti predmet. Takvo „silovanje“ ZKP-a dovelo bi do flagrantnog kršenja ljudskih prava u kaznenom postupku, prava zajamčenih Ustavom RH i člankom 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Svemu tome, ako ne u odlučujućoj mjeri, doprinose površne i loše provedene istrage. Krajnje je vrijeme da se nadležna tijela, pojedine znanstvene institucije i pojedinci angažiraju u otkrivanju uzroka takvog stanja i načina otklanjanja uočenih razloga, a ne palijativnim mjerama zamagljivati stanje u kojem se već godinama nalazimo. Najlakše je prozvati glavnu državnu odvjetnicu ili ravnateljicu USKOK-a i galamiti „držite lopova“.

Zadarski odvjetnik Šime Pavlović autor je knjige ‘Javna nabava’ u kojoj problematizira kriminalne radnje na javnim nadmetanjima. FOTO: Dino Stanin/PIXSELL

NACIONAL: U knjizi navodite primjere kleptokrata – Trump, Putin, Blair… U koju biste kategoriju svrstali premijera Plenkovića?

U odgovoru na postavljeni upit mogu samo reći da Plenković nije u položaju imenovanih osoba. A evo i zašto. Velike projekte u kojima se otvara postupak međunarodne javne nabave ne možemo sami realizirati; mala smo i ne toliko moćna zemlja, resursi su nam ograničeni, upućeni smo na fondove EU-a i na financijska sredstva međunarodnih financijskih institucija (banaka i MMF-a). Nažalost, i u takvim uvjetima i okolnostima nije nam strana kleptokracija. „Krasi“ nas korupcija sa svim svojim sjajem i blještavilom.

NACIONAL: Jeste li upozoravali neke dužnosnike ili možda čak i osobno premijera Plenkovića na problem s javnim nabavama – i hoćete li mu poslati primjerak knjige?

Knjiga je na slobodnom tržištu, svakome je dostupna, izdavač je poznat. Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja i bilo tko drugi zainteresirani knjigu može naručiti kod izdavača Libertin naklade u Rijeci.

NACIONAL: Osim javnih nabava koje se provode u državnim poduzećima, smatrate li da je izvor problema upravo političko kadroviranje u državnim poduzećima – jer korupcija kroz javne nabave obično bude dirigirana odozgo?

„Ljubav“ politike i gospodarstva nikome, osim pojedinim skupinama i pojedincima, nije donijela ništa dobro. Ako je „kolo“ prošireno još i policijom i pravosuđem, eto nam pravnog uređenja kojim caruju korupcija, kleptokracija, nepotizam, rodijačke veze, kriminal svih oblika i sadržaja kao što su mito, prijevare, zlouporabe… Pokušaj centralizacije javne nabave samo doprinosi dodatnom administriranju.

NACIONAL: Zašto, po vašem mišljenju, premijer Plenković, blago rečeno, ignorira problem korupcije u vlastitim redovima? Poznato je da je branio neke ministre, poput bivše ministrice Gabrijele Žalac, „do zadnje kapi krvi“?

Postavljenim pitanjem ulazi se u političke vode u kojima su neki od imenovanih do grla u kriminalu i nečasnim radnjama. Činjenica je da je predsjednik Vlade, otkada je na tom položaju, promijenio 15 ministara, što je raritet u široj političkoj praksi. Što je tome uzrok? Očito loše proveden postupak izbora ministara. Povjerenje se dalo nekompetentnim, nesposobnim i nestručnim osobama, osobama sumnjivog morala, pojedincima sklonima mitu, korupciji, zlouporabi i sl.

NACIONAL: Kako možemo prepoznati je li neki političar korumpiran ili nije?

Mnogi se provlače ispod radara. Neke se postavlja na položaje bez prethodnog uvida u njihov curriculum vitae, ne provjerava se čime raspolažu, gdje su se prethodno istaknuli, pa se čak ne provjerava vodi li se protiv njih nekakav postupak. Tako je to kad je politika iznad svega, kad smo postali njena ancila, njoj služimo i o njoj ovisimo. Pitate kako prepoznati korumpiranu osobu? Po tome što je do jučer bila nitko i ništa, a onda preko noći stekla zavidan položaj, bogatstvo, moć; vozika se u „bijesnom“ automobilu, odvojila se od prijašnjeg društva u kojem je se znalo vidjeti „u zakrpama“.

NACIONAL: Bivši premijer Ivo Sanader primio je mito od mađarskog MOL-a da bi prenio upravljačka prava nad Inom na mađarski MOL. Premijer Plenković u šest godina mandata nije napravio apsolutno ništa za Inu. Kako to tumačite i vidite li tu možda primjese nekih tajnovitih utjecaja?

Priča o mađarskom MOL-u dosadila je Bogu i vragu; toliko je otrcana da je ovdje ne treba ponavljati. Pitanje je jesu li Plenković i njegovi suradnici dorasli upuštanju u riskantnu borbu za povrat Ine Republici Hrvatskoj. Stvar nije jednostavna kako to možda nekome izgleda.

NACIONAL: Jeste li uspjeli rekonstruirati kako se sve izvlači novac iz namještenih javnih nabava?

Prikupljajući podatke došao sam do toga da postoje sofisticirani, složeni te jednostavni i primitivni načini i oblici izvlačenja novca iz namještenih javnih nabava. O tome sam u knjizi više rekao u komentaru dvaju članaka Kaznenog zakona koja se izravno odnose na postupke javne nabave (čl. 254. i čl. 292.). Nabrojimo značajnije indikatore koji ukazuju na moguće postojanje manipuliranja ponudama i sklapanja zabranjenih sporazuma: (a) poznati poduzetnici odbijaju bez stvarnih i opravdanih razloga sudjelovati u postupku javne nabave; (b) ponuditelji u ponudi ističu nerealne i neprihvatljive uvjete; (c) određivanje različitih cijena na različitim mjestima, pravdajući ih manipulativnim troškovima; (d) nakon pojavljivanja novog ponuditelja iznenadni pad cijena ranije poznatih ponuditelja, što bi upućivalo na postojanje kartela i „bid rigginga“ postojećih ponuditelja i (e) iznenadno i ničim opravdano odustajanje od ponude. Ti slučajevi se odnose na ponašanje gospodarskih subjekta i kazneno djelo iz čl. 254. KZ-a. A što se tiče odgovornosti službenih ili odgovornih osoba javnog naručitelja i kaznenog djela iz čl. 292. KZ-a, dovoljno je naglasiti da se radnja počinjenja sastoji u nezakonitom prilagođavanju uvjeta javne nabave; nju, zapravo, karakterizira sporazum službene ili odgovorne osobe naručitelja i ponuditelja ili natjecatelja kojim se u određivanju uvjeta u dokumentaciji za nadmetanje pogoduje određenom gospodarskom subjektu tako da samo on može udovoljiti postavljenim propozicijama i da se upravo tako s točno određenim gospodarskim subjektom sklopi ugovor o javnoj nabavi. To je prva inačica radnje počinjenja. Druga se sastoji u sklapanju ugovora o javnoj nabavi s ponuditeljem čija je ponuda u suprotnosti s uvjetima iz dokumentacije za nadmetanje.

NACIONAL: Kako se može ustanoviti je li neki natječaj namješten?

Jedan od najčešćih načina ustanovljenja namještenog natječaja je prihvaćanje ponude s najnižom cijenom, a da se kod toga zanemarila njena kvaliteta. Prelazi se preko toga da u postupku javne nabave prije odabira ponude i sklapanja ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma, javni naručitelj mora sačiniti ozbiljnu procjenu postojanja balansa utemeljenog na „vrijednosti za novac“ ili, da stvar pojednostavnimo, realan i provjerljiv odnos između cijene i kvalitete robe, usluga ili radova ili kako se do nedavno znalo reći, da vodi računa o ekonomski najpovoljnijoj ponudi.

‘Služeći se podacima iz javne percepcije, ostaje nam jedino plasirati neprovjerene informacije te kazati kako u Hrvatskoj ne cvjetaju ruže na stabljici poštenja i morala’, smatra Šime Pavlović. FOTO: Dino Stanin/PIXSELL

NACIONAL: Tvrdite da je problem u nedostatku nadzora nad odlukama o dodjeli ugovora i sklapanju ugovora. Tko bi taj nadzor trebao obavljati?

Odgovor na postavljeni upit vrlo je jednostavan. Nad cjelokupnim postupkom javne nabave – od ideje za pokretanjem postupka pa do okončanja provedbe ugovora o javnoj nabavi – nadzor treba provoditi javni naručitelj ili za to određeno stručno tijelo sastavljeno od predstavnika naručitelja i vanjskih osoba . Osim iskustva i znanja, trebale bi to biti osobe visokog stručnog i moralnog integriteta i ugleda. Međutim, u Zakonu o javnoj nabavi trebalo bi predvidjeti i eksterni nadzor.

NACIONAL: Jeste li otkrili neke konkretne primjere namještenih javnih nabava koje nisu procesuirane ili prijavljene USKOK-u?

To je donekle u sferi prijavitelja nepravilnosti. Nikada nisam bio ili se našao u položaju „zviždača“ pa vam ne mogu dati zadovoljavajući odgovor.

NACIONAL: Ako je u EU-u prosjek krađe u javnim nabavama od 10 do 25 posto, koliki je taj postotak u Hrvatskoj?

Prema procjeni utemeljenoj na javnoj percepciji, iz sredstava javne nabave „ukrade“ se oko 14 posto od sveukupne vrijednosti javne nabave.

NACIONAL: Kolika je zbog toga dugoročna šteta za hrvatsko gospodarstvo i za konkurentnost?

Ne treba biti posebno mudar da bi se zaključilo kako gornji postotak znači puno za sveukupno hrvatsko gospodarstvo i njegovu konkurentnost.

‘U knjizi sam istakao Švedsku i Irsku kao primjere zakonitog provođenja postupaka javne nabave. Ishodište njihova pozitivnog rejtinga je činjenica da su to države razvijene demokracije i socijalne osjetljivosti’

NACIONAL: U knjizi dosta prostora posvećujete javnoj nabavi i Europskoj uniji, postoje li neke razlike u samoj provedbi javne nabave u Hrvatskoj i ostalim državama EU-a zbog kojih je u Hrvatskoj lakše „namjestiti“ nabavu?

U knjizi sam istakao Švedsku i Irsku kao pozitivne primjere zakonitog provođenja postupaka javne nabave. Ishodište njihova pozitivnog rejtinga je činjenica da su to dvije države razvijene demokracije i socijalne osjetljivosti, a pored toga Švedska je jedna od gospodarski najrazvijenijih zemalja svijeta. Obje te zemlje u značajnoj mjeri poštuju načelo vladavine prava i načela javne nabave kao što su zabrana diskriminacije, jednako postupanje, razmjernost i transparentnost.

NACIONAL: Koji je po vama razlog da Europska unija na neki način tolerira takve provedbe javnih nabava u Hrvatskoj?

Ne bih rekao da EU tolerira, kako se izražavate u pitanju, „takve provedbe javnih nabava”. Riječ je o tome da se u državama članicama Unije primjenjuje nacionalno pravo usklađeno s pravom EU-a i njegove pravne stečevine. Najmanji je problem u propisima. Mi imamo Zakon o javnoj nabavi. Može se govoriti bi li trebalo poboljšati neke njegove odredbe. Najveći problem je ponašanje u praksi, u kršenju ili izigravanju domaćih i europskih propisa. Za promjenu dosadašnjeg ponašanja treba nam vremena, treba nam stručnih i poslovno moralnih osoba. Toga nam nedostaje!

NACIONAL: Može li se izmjeriti šteta nastala takvim nabavama, u smislu da strane tvrtke upravo zato izbjegavaju hrvatsko tržište?

Kad bih na postavljeni upit mogao dati prihvatljivo objašnjenje, možda bi me netko predložio za nositelja Nobelove nagrade za ekonomiju.

NACIONAL: Kakva je situacija u pravosuđu, odnosno, postoje li volja i želja u pravosudnom aparatu da se istražuju i, u krajnjem slučaju, sankcioniraju oni koji stoje iza kriminalnih javnih nabava?

O pravosuđu samo toliko da stanje nije baš sjajno. Na jednom mjestu u knjizi iznio sam mišljenje dvoje objektivnih vanjskih znanstvenih istraživača koji smatraju da “stanje u hrvatskom pravosuđu vezano za korupciju nije dobro”.

‘Nema dvojbe da će nam trebati dulje vrijeme, možda i više od desetljeća, kako bismo sustav javne nabave, i ne samo njega, oslobodili hajdučije, kriminala i svega onoga što nas danas ‘krasi”

NACIONAL: Koliki je problem u razotkrivanju korupcije i ponašanje države prema zviždačima, odnosno, njihov položaj nakon što odluče javno progovoriti o korupciji, s obzirom na to da oni često budu stigmatizirani?

U svijetu je trend pojačane aktivnosti na afirmaciji uloge prijavitelja nepravilnosti (zviždača). U jednom od poglavlja knjige posvetio sam posebno mjesto „zviždačima“ u otkrivanju i prijavljivanju nepravilnosti u postupcima javne nabave. U Hrvatskoj je na snazi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Tu sam posebno obradio tzv. politiku otvorenih vrata (Open Door Policy) kojom se sugerira učinkovita komunikacija zaposlenika i menadžmenta.

NACIONAL: Jasno je da se situacija s javnim nabavama ne može riješiti preko noći, ali koliko smo, da se tako izrazim, „duboko zabrazdili“ u korupciju i jesu li nam zato potrebne godine ili možda i desetljeće ili dva da sustav postavimo na zdrave osnove?

Pitanje je umjesno i posve opravdano. Nema dvojbe da će nam trebati dulje vrijeme kako bi sustav javne nabave, i ne samo njega, oslobodili hajdučije, kriminala i svega onoga što nas danas „krasi”.

‘Na jednom mjestu u knjizi iznio sam mišljenje dvoje objektivnih vanjskih znanstvenih istraživača koji smatraju da stanje u hrvatskom pravosuđu vezano za korupciju nije dobro’, kaže Šime Pavlović. FOTO: Dino Stanin/PIXSELL