Trojica pravnih stručnjaka analiziraju za Nacional je li Vlada poštovala ustavnu proceduru kada je od Sabora tražila da dvotrećinskom većinom odluči hoće li Hrvatska obučavati vojnike iz Ukrajine

Bivši predsjednik Ivo Josipović i bivši predsjednik Vrhovnog suda Krunislav Olujić detaljno su Nacionalu elaborirali zašto smatraju da je premijer Andrej Plenković ozbiljno pogriješio i kršio ustavnu proceduru kada je insistirao da Sabor dvotrećinskom većinom glasuje o odluci hoće li Hrvatska obučavati vojnike iz Ukrajine. Argumenti koje su iznijeli u tom kontekstu ostavljaju malo prostora za propitivanje, a to pak baca novo svjetlo na ponašanje onog dijela oporbe koji se u Saboru suprotstavio toj Plenkovićevoj isforsiranoj inicijativi. Drugim riječima, Josipović i Olujić potpuno su u ovom slučaju podržali poziciju i argumente oporbe, ali i argumente predsjednika Zorana Milanovića.

Njih dvojica ta su svoja stajališta iznijela nakon što ih je Nacional proteklog vikenda zamolio da kao eminentni pravni stručnjaci, s Matom Palićem, docentom i bivšim predsjednikom Katedre za ustavno i europsko pravo Pravnog fakulteta u Osijeku, komentiraju tu temu. Tom prilikom Olujić je, među ostalim, nedvosmisleno ustvrdio da je glasanje u Saboru bilo protuustavno, ocjenjujući da je tim potezom premijer Andrej Plenković htio testirati mogućnost opoziva predsjednika Republike.

‘Valja napomenuti da predsjednik nije ni rusofil ni protuukrajinski nastrojen, nego kao odgovorna ustavna figura zna čime hv raspolaže’, kaže Olujić. FOTO: Saša Zinaja/NFOTO

“Odlučivanje Sabora bilo je apsolutno protuustavno. Odluku o obuci ukrajinskih vojnika trebali su donijeti Vlada i predsjednik Republike. Procedura nije poštovana. Vlada je pokušala zaobići predsjednika Republike, ali, na sreću, u Saboru nije uspjela skupiti dvotrećinsku većinu”, kazao je Krunislav Olujić na Nacional. “Plenković je očito zbog svog ega i obećanja Bruxellesu koja je dao s ministrom vanjskih poslova Goranom Grlićem Radmanom, odlučio zaobići predsjednika Republike, ali i Ustav, te odluku pokušati dobiti u Saboru. Povrh toga, ma koliko ja osobno simpatizirao Ukrajinu, valja reći da Ukrajina nije saveznik Hrvatskoj: oružane snage države saveznice mogu prijeći hrvatsku granicu zbog vježbi i obuke, ali samo u sklopu međunarodnih organizacija kojih je Hrvatska članica i na temelju međunarodnih ugovora, a toga u konkretnom slučaju nema. Sabor, naprosto, o tome uopće nije trebao odlučivati”, kaže Olujić.

Ocjenjuje da se “Plenković odlučio ponijeti protuustavno, u skladu s onom zagorskom ‘Kaj nam pak moreju?’“ Olujić nastavlja: „Bojim se da je sve to bio test nakon kojeg bi, da je uspio, uslijedio zahtjev za opozivom predsjednika Republike. Ocjenu o tome donio bi Ustavni sud, a vi znate čiji je Ustavni sud”, aludirao je Olujić na HDZ. “Nakon što bi Ustavni sud ustvrdio da se predsjednik Republike ogriješio o Ustav, Sabor bi dvotrećinskom većinom pristupio opozivu”, pretpostavlja Olujić. “Ali taj plan nije uspio. Izgubio je samo Plenković odnosno njegov veliki ego. Valja napomenuti da predsjednik Republike nije ni rusofil ni protuukrajinski nastrojen, nego kao odgovorna ustavna figura – i istodobno vrhovni zapovjednik Hrvatske vojske – zna čime HV raspolaže, a tu govorim i na temelju vlastitog iskustva: HV nije sposoban obučavati ni svoju, a kamoli neku drugu vojsku. Sve u svemu, Plenković je odigrao jednu od svojih posljednjih igara i priprema poziciju da jednoga dana može otići u Bruxelles”, zaključio je Krunislav Olujić.

Analiza bivšeg predsjednika Ive Josipovića: ‘Odnosi predsjednika i premijera generirali su ustavnu krizu’

‘Cijela priča o vojnoj edukaciji ukrajinske vojske primarno je političke naravi i izraz je ozbiljne političke krize, a i ustavne krize, generirane odnosima predsjednika Republike Milanovića i Vlade, posebice premijera Plenkovića. Kriza je takva da sam već javno poželio da se Ustavni sud, sukladno Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, obrati s konstatacijom o stanju neustavnosti. Zato ovdje neću o politici, nego samo o pravu. Nažalost, kod mnogih koji sudjeluju u javnoj raspravi, a i kod onih od kojih bi se to očekivalo s obzirom na njihov profesionalni angažman, ali koji zbog nekih kalkulacija u koje nemamo pravo ulaziti ne žele sudjelovati u njoj, prepoznatljivi su politički, manje stručni motivi ocjena ili šutnje. Pokušat ću ovdje, bez utjecaja političkih preferencija, koje svi imamo, ostati na pravnim pitanjima.

Prvo pitanje pravne naravi jest ono o tome da li se predsjedniku Republike za traženje prethodne suglasnosti za prelazak granice naših oružanih snaga u drugu državu ili prelazak stranih oružanih snaga preko naše granice, može obratiti ministar obrane ili takvo traženje može potpisati samo predsjednik Vlade. Činjenice govore sljedeće:

Ustav u članku 7. ne govori tko je taj koji bi u ime Vlade trebao potpisati traženje. Zakon o Vladi navodi da premijer predstavlja Vladu i da potpisuje dokumente u ime Vlade (članak 10. stavak 1. Zakona). Međutim, postoje i drugi propisi – primjerice, Poslovnik Vlade – koji govore o tome da pojedini ministri mogu nastupati u ime Vlade kada je riječ o pitanjima iz njihova resora. Ne ulazeći detaljnije u to je li takvim određenjem Poslovnik otišao izvan okvira Zakona, valja reći da je Zakon iznad Poslovnika i da Poslovnik ne može derogirati Zakon. Međutim, isto tako je točno da postoji bogata praksa prema kojoj (svi!) predsjednici, činio sam to i ja u vrijeme obnašanja dužnosti, prihvaćaju i traženja koja upućuju ministri, posebice kada je riječ o humanitarnim ili obrazovnim aktivnostima. Očito je, razvio se svojevrsni običaj, rekao bih, neka vrsta običajnog prava koja omogućava da se predsjedniku Republike obrati i ministar. Zato smatram da obraćanje ministra predsjedniku Republike nije protivno Ustavu. Ali navedeno ne sprječava da predsjednik Republike, kada mu se obrati ministar, ako smatra da su okolnosti slučaja takve, inzistira na tome da mu se obrati predsjednik Vlade. Takav je zahtjev legitiman i mislim da je traženju predsjednika trebalo udovoljiti. Time bi se sigurno izbjegle i različite političke kvalifikacije (s jedne i druge strane) koje štete Republici Hrvatskoj, a i najvišim državnim institucijama. I to je potkrijepljeno dosadašnjom praksom u sličnom slučaju kada sam u svom mandatu, nakon što mi je tadašnji ministar vanjskih poslova Gordan Jandroković uputio listu veleposlanika koje sam trebao imenovati pri samom kraju mandata tadašnje vlade, a da se o listi nismo prethodno konzultirali. Odbio sam tu listu s argumentacijom da želim da na toj ili nekoj drugoj listi bude potpis predsjednice Vlade. I tada to nitko iz Vlade nije problematizirao s pravnog aspekta. Zapravo, pitanje tko će se obratiti predsjedniku više je političko nego pravno pitanje.

‘Kriza je takva da sam već javno poželio da se Ustavni sud, sukladno Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, obrati s konstatacijom o stanju neustavnosti’, piše Ivo Josipović. FOTO: Zeljko Hladika/PIXSELL

Drugo važno pravno pitanje (istina, s političkim implikacijama) jest pitanje koja je to država saveznica. Za ovaj je slučaj to pitanje potpuno irelevantno. Naime, članak 7. stavak 8. kao tzv. materijalnu pretpostavku upućivanja hrvatskih ili prihvata stranih vojnih snaga preko granice radi obuke ne stavlja uvjet savezništva, već govori o obuci ‘u okviru međunarodnih organizacija kojima je Republika Hrvatska pristupila ili pristupa temeljem međunarodnih ugovora’. Savezništvo je uvjet prelaska granice i djelovanja na području druge države za slučaj oružanog djelovanja. Smatram da se problem savezništva ‘uvukao’ u priču da bi se slučaj obuke Ukrajinaca podveo pod članak 7. stavak 7. Ustava (odlučivanje Sabora dvotrećinskom većinom). Međutim, otvara se pitanje je li sudjelovanje u vježbama i obuci kao uvjet ispunjeno ako je riječ aktivnosti u okviru međunarodne organizacije i je li aktivnost utemeljena na međunarodnom ugovoru. Smatram da je reduciranje navedenih zahtjeva na članstvo u NATO-u i EU-u pogrešno. Na kraju krajeva, u javnosti se pojavio podatak o ugovoru koji čak i imamo s Ukrajinom. Pomnija analiza pokazala bi da je Hrvatska članica međunarodnih ugovora koji sadrže vojnu suradnju s mnogim zemljama, mnogi ne bi vjerovali, čak i s Rusijom i Srbijom. Praksa pokazuje da smo na obuci imali i vojnike iz zemalja koje nisu članice ni NATO saveza ni EU-a, primjerice, BiH, Srbija, Makedonija i Crna Gora (prije ulaska u NATO). A ako govorimo o međunarodnim organizacijama, postoje brojne vrlo poznate, ali i manje poznate organizacije kojih smo zemlja-članica s različitim zemljama, uključivši i onu najveću, UN, i koje imaju određene komponente vojne suradnje. Zato smatram kako ne postoji nikakva pravna zapreka da Hrvatska pruži Ukrajini pomoć u formi obrazovanja vojske, još manje da za to postoje ustavnopravne zapreke ili da bi se to kosilo s dosadašnjom praksom. Pritom ni ovdje ne ulazim u političke ocjene i moguće posljedice takve aktivnosti: rekoh, neću o politici.

Konačno, treće i možda odlučujuće pitanje jest ono može li Hrvatski sabor primjenom članka 7. stavak 6. dvotrećinskom većinom odlučiti u slučajevima kada Vlada predlaže odlazak hrvatskih ili dolazak stranih oružanih snaga radi obuke, a da pri tome ne postoji prethodna suglasnost predsjednika Republike na takav prijedlog Vlade. Činjenice govore sljedeće: u članku 7. Ustav govori o dvije vrste prelazaka granice oružanih snaga (naših u inozemstvo, dolazak stranih u Hrvatsku). Prva ustavna odredba koja o tome govori jest stavak 2. članka 7. Ustava koja općenito govori o tome da Hrvatskoj u obrani suvereniteta i neovisnosti te obrani teritorijalne cjelovitosti pomoć mogu pružiti ‘i države saveznice’ u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima.

Na tu se odredbu nadovezuju stavci 3. 4. i 5. koji govore o prelasku oružanih snaga i djelovanju stranih vojski na području RH (očito, radi izvršenja zadaće pomoći iz stavka 2. (stavak 3), odnosno o tome kada hrvatske oružane snage mogu prijeći granicu i djelovati u inozemstvu (stavci 4. i 5). Očito, u oba slučaja radi se o mogućem borbenom djelovanju. Za takav prelazak granice i djelovanje potrebne su formalne pretpostavke: prijedlog Vlade, prethodna suglasnost predsjednika Republike te odluka natpolovične većine zastupnika u Hrvatskome saboru (stavak 5). Ako nema suglasnosti predsjednika Republike, naše oružane snage mogu prijeći granicu i djelovati u inozemstvu samo temeljem odluke Sabora donesene dvotrećinskom većinom. Očito, ustavotvorac je prelazak granice i djelovanje strane vojske u Hrvatskoj – odnosno, naše vojske u inozemstvu – s pravom smatrao iznimno ozbiljnom odlukom koja se donosi u relativno složenoj proceduri, u konačnici, ili suglasjem svih triju ustavnih faktora (Vlada, Predsjednik, Sabor) ili na prijedlog Vlade, ali dvotrećinskom većinom u Saboru. Potpuno je drugačiji slučaj prelaska granice naših oružanih snaga u inozemstvo ili stranih oružanih snaga u Hrvatsku radi obuke ili humanitarne pomoći. Očito, ustavotvorac je takvu odluku smatrao manje dramatičnom (važnom) te je njeno donošenje prepustio suglasju predsjednika Republike i Vlade. Očito ili nije smatrao da tu može doći do nesuglasja ili je smatrao da nije riječ o tako važnom pitanju da bi se ‘u igru’ uvodio Hrvatski sabor (odlučivanjem, ni običnom ni dvotrećinskom većinom). Ako nema suglasnosti predsjednika Republike i Vlade, naprosto odluka nije donesena i naše oružane snage neće sudjelovati u vježbama, obuci ili humanitarnoj akciji. Koje su političke posljedice toga i je li takvo ustavno rješenje dobro ili loše, ovdje neću raspravljati. Ovo je činjenica sadašnjeg ustavnopravnog stanja. Ni nomotehnički, ni po smislu aktivnosti, ni po logici pravnih normi nije moguće odluku o sudjelovanju u obuci i vježbama (pa ni humanitarnoj aktivnosti) podvesti pod bilo koji oblik odlučivanja Sabora. Stavak 6. članka 7. Ustava očito se odnosi samo na prelazak granice koji podrazumijeva i moguće borbeno djelovanje, nikako ne i obuku, vježbe ili humanitarne aktivnosti.

U stavku 6. Ustav izričito kaže kako se on primjenjuje (samo) ako je riječ o nesuglasju predsjednika Republike i Vlade u slučajevima iz stavka 3., 4. i 5, dakle, o prelasku granice do kojega dolazi radi mogućeg borbenog djelovanja. Zato, pogrešna je bila odluka Vlade da Hrvatskome saboru uputi predmet na odlučivanje dvotrećinskom većinom, kao što je bila pogrešna i odluka Sabora i pojedinih zastupnika da uopće raspravljaju i glasaju o tome pitanju. Za to naprosto nemaju ustavnu ovlast. Ako je Vlada smatrala da je riječ o politički ili vojno vrlo važnom slučaju i da je za Hrvatsku štetno ne sudjelovati u obuci ukrajinske vojske, trebala je inicirati promjenu Ustava i primjenu članka 7. stavak 6. (dvotrećinska većina u Saboru) i time mehanizam iz te odredbe primijeniti i na obuku, vježbe i humanitarno djelovanje.

Na kraju, pravno-politička opaska. Zapravo je sreća da odluka u Hrvatskome saboru nije dobila dvotrećinsku većinu. Bio bi to opasan presedan kršenja Ustava od strane samog Hrvatskog sabora. Negativna odluka otvara prostor za vraćanje rasprave o sudjelovanju Hrvatske na razuman i ispravan kolosijek dogovora Vlade i predsjednika Republike. Kad ne bi bilo tako zakrvljenih odnosa „dvaju brda“, to nikako ne bi bila nemoguća misija. Na kraju: bio sam predsjednik Republike. Da se ova priča odvijala u mome mandatu, sigurno bih podržao prijedlog Vlade da Hrvatska sudjeluje u obuci ukrajinske vojske. Tim prije što, barem iz meni danas dostupnih podataka, ne vidim da to povećava rizik koji nesumnjivo postoji za sve članice NATO-a i ne samo njih. Naravno, uz ogradu – danas kao građanin nemam podatke koje imaju predsjednik i premijer. Bio sam i zastupnik u Hrvatskom saboru. Da sam to danas, nikako ne bih glasao za tu istu odluku koju bih podržao da sam predsjednik. Zašto? Zato što je riječ o proceduri koja s Ustavom nema nikakve veze. Ima je samo s politikom i obračunom ‘dvaju brda’.”

‘U hrvatskoj javnosti propitkivala se ustavnost procedure donošenja odluke kojom bi se omogućilo sudjelovanje pripadnika Oružanih snaga Republike Hrvatske u misiji Europske unije za osposobljavanje (obuku) ukrajinske vojske. Već na samom početku počela su se propitivati postupanja ministra vanjskih i europskih poslova Gordana Grlića Radmana, ministra obrane Marija Banožića i Vlade Republike Hrvatske. Postavilo se pitanje je li ministar Grlić Radman imao pravo, a bez prethodne suglasnosti ili dogovora u Predsjednikom Republike Hrvatske koji s Vladom RH sukreira vanjsku politiku, podržati sudjelovanje RH u misiji EUMAM. Naime, Ustav propisuje da PRH i Vlada RH surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike i kako vanjsku politiku vodi Vlada RH. Uloga PRH-a u ovoj konkretnoj situaciji je dodatno pojačana činjenicom da je PRH vrhovni vojni zapovjednik koji za sudjelovanje pripadnika Oružanih snaga RH daje prethodnu suglasnost.

Činjenica da je ministar Grlić Radman podržao sudjelovanje RH u takvoj misiji bez prethodnog dogovora i usuglašavanja s PRH-om, sama po sebi ne predstavlja kršenje Ustava RH. Ministar u Vladi RH za svoje djelovanje odgovoran je premijeru i zastupnicima u Hrvatskom saboru. Nema dileme da bi puno bolje za normalnije funkcioniranje političkog sustava u RH bilo da su odnosi između Vlade i PRH-a bolji u svim segmentima, ali formalnog kršenja Ustava u tom postupku ministra nije bilo. Osim toga, PRH je nakon donošenja odluke o osnivanju misije EUMAM pisanim putem informiran o toj činjenici i bio je s njom upoznat. Druga sporna situacija na koju je upozorio PRH Zoran Milanović jest činjenica da je u Ured Predsjednika RH stigao dopis u kojem se traži njegova prethodna suglasnost iz Ministarstva obrane i koji nije poslala Vlada RH. Takva praksa postoji u Republici Hrvatskoj sve od 2010. godine kada je prethodna suglasnost postala dio Ustava RH. Svi raniji predsjednici upravo su tako iskazivali prethodnu suglasnost na temelju članka 7. Ustava Republike Hrvatske, pa i sam aktualni PRH koji je početkom ove godine dao prethodnu suglasnost na temelju dopisa iz Ministarstva obrane vezano uz vježbe francuske vojske početkom ove godine.

‘Činjenica da je ministar Grlić Radman podržao sudjelovanje RH u misiji bez prethodnog dogovora i usuglašavanja s PRH-om, sama po sebi ne predstavlja kršenje Ustava RH‘, smatra Mato Palić

Sjećamo se letova francuskih aviona iznad RH. Moglo bi se postaviti pitanje zašto tada nije bio sporan način na koji Vlada RH utvrđuje postojanje ili nepostojanje prethodne suglasnosti, a kada se radi o obuci ukrajinskih vojnika, to postaje problematično. Znači li to da je u ranijim situacijama PRH sudjelovao u neustavnoj proceduri donošenja odluke? Osim navedenoga, propitivalo se i značenje pojma država saveznica u kontekstu članka 7. Ustava Republike Hrvatske. Neki su to tumačili tako da se državom saveznicom ima smatrati isključivo država članica NATO-a ili država članica Europske unije. Ukrajina nije članica ni NATO-a ni EU-a pa zato nije moguće sudjelovanje pripadnika Oružanih snaga RH u takvim misijama. Takav stav je višestruko pogrešan. Naime, u odredbi iz članka 7. Ustava Republike Hrvatske, na temelju koje se predlagalo donošenje odluke koja nije dobila dvotrećinsku potporu u Hrvatskom saboru, jasno se navodi kako pripadnici oružanih snaga države saveznice mogu djelovati unutar hrvatskih granica temeljem međunarodnog ugovora. Hrvatska i Ukrajina zaključile su u formi međunarodnog ugovora 2003. godine Ugovor o prijateljstvu i suradnji, u kojem u članku 5. jasno stoji: ‘Ugovorne stranke će surađivati na području obrane.’

Osim navedenoga, Ukrajina je članica Partnerstva za mir. Pripadnici Oružanih snaga RH dosad su sudjelovali u nizu raznih misija na teritoriju različitih država članica koje nisu članice NATO-a ni EU-a. Postavlja se pitanje zašto se to dosad događalo ako je to neustavno i zašto PRH kao vrhovni vojni zapovjednik daje prethodnu suglasnost za takve aktivnosti. Naposljetku, PRH kao vrhovni vojni zapovjednik mogao bi narediti povlačenje pripadnika Oružanih snaga RH iz aktivnosti koje su ustavnopravno sporne. Međutim, nijedno od tih pitanja se nikada ranije nije javno problematiziralo s aspekta ustavnosti. Čini se da su razlozi za otpor prema sudjelovanju RH u misiji EUMAM primarno politički jer spornih ustavnopravnih argumenata nema.”

‘Hrvatska i Ukrajina zaključile su u formi međunarodnog ugovora 2003. godine Ugovor o prijateljstvu i suradnji, u kojem u članku 5. jasno stoji: ‘Ugovorne stranke surađivat će na području obrane”, piše Mato Palić. FOTO: Patrik Macek/PIXSELL