Prošlotjedni dopis GONG-a Venecijanskoj komisiji da ocjeni ispunjava li prijedlog novog zakona o izbornim jedinicama, kojeg mimo bilo kakvih konzultacija s neovisnim pravnim stručnjacima i oporbom guraju Andrej Plenković i HDZ, uobičajene demokratske standarde još nije ušao u tamošnju proceduru, saznao je Nacional iz pouzdanih izvora. Zato se prošloga tjedna ni Davor Ivo Stier, predstavnik Vijeća Europe u Odboru za demokratske izbore Venecijanske komisije, kao i na plenarnoj sjednici Venecijanske komisije hrvatska zastupnica Sanja Barić, predstojnica katedre ustavnog prava iz Rijeke, nisu trebali izjašnjavati o toj GONG-ovoj inicijativi. Prošloga tjedna na dnevnom redu Venecijanske komisije, pa i tog Stierova odbora, zapravo najvažnijeg tijela te Venecijanske komisije na čijem je čelu bivši crnogorski ministar vanjskih poslova Srđan Darmanović, bio je novi njemački izborni zakon. I taj njemački izborni zakon donijet je u neuobičajenim okolnostima u ožujku ove godine. Preglasavanjem parlamentarne većine iz tzv. „semafor koalicije“ u sastavu njemačkih socijaldemokrata iz SPD-a, dakle „crvenih“, „žutih“ liberala iz FPD-a i Zelenih. I u Njemačkoj je to učinjeno bez konsenzusa i dogovora s oporbom.

Kratku izjavu o prošlotjednim događajima u Venecijanskoj komisiji Nacional je dobio samo od saborskog zastupnika HDZ-a Davora Ive Stiera. Komentirajući GONG-ovu inicijativu naglasio je da kad dođe taj predmet na dnevni red njegova odbora u Venecijanskoj komisiji, on će se suzdržati od glasanja. Iako ga u taj odbor nije delegirala hrvatska vlada nego je to izravno učinilo Vijeće Europe, slijedit će dosadašnju uobičajenu praksu u Vijeću Europe. Kada neki prijedlog dolazi iz države pojedinog zastupnika ili predstavnika u tijelima Vijeća Europe, a odnosi se na unutarnje pitanja pojedine države, oni se u pravilu suzdržavaju od izjašnjavanja, pa onda i glasanja. Kako će postupiti Sanja Barić, koja je prošle subote sudjelovala na plenarnoj sjednici Venecijanske komisije, ali kao zamjena za stalnu predstavnicu Jasnu Omejec, bivšu predsjednicu Ustavnog suda Republike Hrvatske, ne znamo. Profesorica Sanja Barić nije se odazvala telefonskom pozivu Nacionala. Na čelu Venecijanske komisije kao predsjednica tog važnog tijela za demokratske standarde, posebno u izborima francuska je pravna stručnjakinja Claire Bazy Malaurie.

GONG je uputio dopis Venecijanskoj komisiji ocjenjujući da je Plenkovićev prijedlog novog zakona o izbornim jedinicama izrađen na netransparentan i isključiv način te je 25. svibnja upućen u javno savjetovanje, nakon čega slijedi zakonodavna procedura u Saboru. Uloga Venecijanske komisije kao savjetodavnog tijela Vijeća Europe, ali u kojoj sudjeluju iz izvaneuropske države s drugih kontinenata, ukupno njih 61, orijentirana je na pružanje pravnih savjeta državama članicama i na pomoć državama koje žele uskladiti svoje pravne i institucionalne strukture s europskim standardima i međunarodnim iskustvom u područjima demokracije, ljudskih prava i uopće vladavine prava. Vlada Republike Hrvatske 25. svibnja 2023. usvojila je i u javno savjetovanje uputila prijedlog novog zakona o izbornim jedinicama.

Tako GONG u svom dopisu Venecijanskoj komisiji navodi da je prijedlog tog zakona o izbornim jedinicama u više svojih aspekata suprotan dobroj praksi i uopće preporukama Venecijanske komisije. „Prvo, sam proces izrade ovog važnog izbornog zakona bio je netransparentan, isključiv i proveden bez ikakvih konzultacija sa stručnom javnosti. Prema pisanju medija, izrađivala ga je grupa političara iz vladajuće stranke, HDZ-a, dok predstavnici struke, ustavni pravnici i politolozi, te stranke iz opozicije nisu uopće bili konzultirani. Pri tom je premijer Plenković isključivanje stručnjaka pokušao opravdati njihovim etiketiranjem kao pripadnika suprotstavljenih političkih opcija. Drugo, smatramo da je Vladin prijedlog izbornih jedinica neustavan jer se temelji na nevjerodostojnom registru birača, koji je, kada ga se usporedi s rezultatima popisa stanovništva iz 2021. godine, prenapuhan za oko 500.000 osoba“, navodi se u dopisu GONG-a. Prema Nacionalovim izvorima, ključan je bio Vladimir Šeks, a u Povjerenstvu koje je prekrajalo izborne jedinice bio je i njegov posinak Karlo Ressler.

Između ostalog, GONG podsjeća da je i Ustavni sud upozorio zakonodavca, dakle, Hrvatski sabor u svojoj odluci od 7. veljače 2023. kada je donio odluku o ukidanju dotadašnjeg zakona o izbornim jedinicama ocjenjujući ga neustavnim, da Registar birača mora pružati vjerodostojne podatke. No Vlada Andreja Plenkovića i HDZ zasad ignoriraju to upozorenje Ustavnog suda, pa je i prijedlog novog zakona o izbornim jedinicama napravljen prema takvom, nevjerodostojnom Registru birača. Napokon, GONG ukazuje i na to da su predložene izborne jedinice dodatno fragmentirane i nelogično povezuju geografske i teritorijalne cjeline, a neke jedinice čak imaju i neprihvatljiv teritorijalni diskontinuitet. A i Venecijanska komisija u svom mišljenju još 2007. upozorila je Republiku Hrvatsku na nedostatke u ustrojavanju Registra birača i na problem prijavljivanja fiktivnih prebivališta, što dovodi u pitanje i legalnost samih izbora.

Za komentar o tom novom Zakonu o izbornim jedinicama upitali smo i ustavnog stručnjaka Roberta Podolnjaka, profesora Ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu, ali i jednog od jedanaestoro nastavnika ustavnog prava i potpisnika otvorenog pisma Plenkovićevoj vladi u kojoj su upozorili na nedostatke u proceduri donošenja tog važnog izbornog zakona. Robert Podolnjak, bivši predsjednik saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav i saborski zastupnik Mosta iz osmog i devetog saziva Sabora, komentirao je nedavnu izjavu premijera Plenkovića, koji je ocijenio da je nesrazmjer od 500.000 više birača u Registru birača od broja punoljetnih građana prema popisu iz 2021. posljedica pandemije korone, jer građani navodno nisu otvarali vrata popisivačima.

Na Okruglom stolu oporbenih klubova zastupnika u saboru o temi ‘Izmjena izbornog zakonodavstva’ bili su i ustavni stručnjaci Sanja Barić, također članica Venecijanske komisije, i Robert Podolnjak. FOTO: Patrik Macek/PIXSELL

„Prvi put se, i to s najviše razine, a to je predsjednika Vlade, dovodi u pitanje popis stanovništva i to dvije godine nakon što je taj popis proveden. Uvijek je moguće da netko nije popisan zbog određenih razloga, ali ne mogu vjerovati da je riječ o takvom broju koji bi mogao objasniti nesrazmjer između broja stanovnika i Registra birača. Kada je riječ o Registru birača, demografi su istaknuli da imamo oko 500.000 birača više u tom Registru nego što realno ima punoljetnih građana Republike Hrvatske, a Ustavni sud u svojoj odluci navodi kako je koristio popis iz 2021. kao objektivan izvor podataka koji su korisni za ocjenu stvarnog stanja stvari u pogledu uravnoteženosti broja birača u postojećim izbornim jedinicama u Republici Hrvatskoj“, rekao je. Zato sada Podolnjak očekuje i reakciju Ustavnog suda koji bi mogao i novi zakon o izbornim jedinicama proglasiti neustavnim kao što je učinio i ukidanjem dosadašnjeg zakona.

Objasnio je i zašto misli da će Ustavni sud reagirati. Naglasio je da „razlog proizlazi i iz odluke Ustavnog suda o ukidanju sadašnjeg Zakona o izbornim jedinicama“. „Kroz polovicu odluke Ustavnog suda on se bavi upravo razlikama između broja stanovnika, odnosno broja punoljetnih državljana s jedne i broja birača s druge strane. U toj odluci navode i da Registar birača stvara prostor za sumnje građana u potpunost službenih podataka. Analiza Ustavnog suda po mojem mišljenju jasno ukazuje na nevjerodostojnost Registra birača, a to zapravo znači da se na njemu ne može temeljiti raspodjela zastupnika u izbornim jedinicama. U jednoj svojoj točci ustavni suci kažu da je vidljivo na temelju čitave analize da je broj birača u izbornim jedinicama znatno veći, gotovo za 497.000, od broja punoljetnih državljana u Republici Hrvatskoj. Dakle, oni su to jasno i nedvojbeno konstatirali, što naravno ima određene posljedice. Zato i mi svi ustavno-pravni stručnjaci naglašavamo da nam Registar birača ne može biti vjerodostojan kriterij kod definiranja izbornih jedinica po novom zakonu“, zaključio je ustavno-pravni stručnjak Podolnjak. Pored nevjerodostojnosti Registra birača kao kriterija, predloženi zakon dodatno će biti pod lupom Ustavnog suda, naglašava Podolnjak, i zbog činjenice da on u još većoj mjeri od postojećeg zakona ne uvažava tzv. kriterije zemljopisne kartografije, odnosno predviđene granice izbornih jedinica koje dijele teritorij većeg broja županija, a Grad Zagreb bit će podijeljen u tri izborne jedinice. Nove izborne jedinice izrazito su neprirodne, u velikoj mjeri lišene svake geografske, društvene i gospodarske logike. Mogu se uočiti čak i bizarni oblici izbornih jedinica, primjerice u 8. koja obuhvaća Istru, Rijeku i primorje, ali bez pripadajućeg zaleđa, a čak postoji i diskontinuitet te jedinice na području Bakra koji je pripojen 7. izbornoj jedinici. Ta „bakarska krpica“, odnosno teritorijalni diskontinuitet izborne jedinice, u stručnim raspravama smatra se jednom od bitnih karakteristika političkog krojenja izbornih jedinica, odnosno „gerrymanderinga“. A spomenuta 7. jedinica obuhvaća dijelove čak pet županija i prostire se od Kutine do otoka Paga i spaja vrlo različite dijelove Hrvatske koji nikako ne predstavljaju ono što Venecijanska komisija naziva „geografskom zajednicom interesa“.

Podolnjak smatra da je, kada je u pitanju prijedlog novog zakona o izbornim jedinicama, moguća i reakcija Venecijanske komisije, pa se onda osvrnuo i na prošlotjedno odlučivanje tog tijela o novom njemačkom izbornom zakonu iz ožujka ove godine donijetog glasovima parlamentarne većine. Bilo je to uz izrazito protivljenje oporbenih stranaka, ali i stručne javnosti. Prema riječima Podolnjaka, ta izmjena njemačkog izbornog zakona vrlo je radikalna i mogla bi imati značajne posljedice za pojedine stranke ako bi taj zakon bio primijenjen na sljedećim parlamentarnim izborima predviđenim 2025. Najviše bi mogli biti pogođeni bavarski demokršćani iz CSU-a i stranka Ljevice. Zakonom se, naime, ukida odredba prema kojoj pojedina stranka ima pravo sudjelovati u razdiobi parlamentarnih mandata čak i ako nije prešla izborni prag od 5% na nacionalnoj razini, pod uvjetom da je osvojila najmanje tri direktna mandata u jednomandatnim izbornim jedinicama (tzv. grundmandatsklausel).

Na prošlim izborima za Bundestag 2021. stranka Ljevice je na nacionalnoj razini dobila svega 4,9% glasova, nije prešla izborni prag, ali je osvojila tri direktna mandata i stekla pravo i na razmjerno predstavništvo u parlamentu. Bavarski CSU je osvojio 5,2% glasova na nacionalnoj razini, ali kao najsnažnija stranka u toj pokrajini pobijedila je u 45 od 46 jednomandatnih izbornih jedinica. No, kada bi ta stranka na sljedećim izborima dobila manje od 5% glasova, a ona dobiva sve manje glasova na svakim sljedećim izborima, ne bi imala pravo niti na zastupnička mjesta koja su direktno osvojili njeni kandidati u jednomandatnim izbornim jedinicama. Dakle, novi zakon potencijalno bi dvije oporbene stranke mogao eliminirati iz parlamenta i zbog toga je naišao na snažnu kritiku oporbe. No i postupak donošenja tog zakona je bio sporan jer je ključna odredba o tome da se ukida mogućnost da stranka s tri direktna mandata ima pravo sudjelovati u razdiobi parlamentarnih mjesta, bez obzira na to što nije prešla nacionalni izborni prag od 5%, predložena samo par dana prije izglasavanja zakona. Venecijanska komisija bavi se pitanjem je li izmjena njemačkog izbornog zakona u skladu sa standardima Vijeća Europe i razmatrat će izvješće koje će podnijeti posebna stručna skupina.