Objavljeno u Nacionalu br. 813, 2011-06-14

Nacional je istražio zašto je nakon samo dvije godine od izravnih izbora gradonačelnika i župana došlo do apsurdnih situacija u lokalnoj upravi

Prije dvije godine implementirani sustav neposrednog izbora gradonačelnika, župana i načelnika općina uopće nije ispunio očekivanja. Iako je trebao osigurati veći legitimitet izabranih čelnika, dovesti do veće odgovornosti izvršne vlasti, ubrzati postupke odlučivanja, stabilizirati lokalne vlasti, a građanima omogućiti djelotvoran način riješavanja problema, sve je vidljivije da ti ciljevi nisu ispunjeni. Zbog nejasnih i konfuznih zakona, nedefiniranih ovlasti gradonačelnika naspram lokalnih vijeća i neprovođenja decentralizacije, umjesto jače stvorena je slabija lokalna samouprava. Iako se najavljivalo da će sustav stvoriti “jake lokalne šerife”, oni su to samo po tome što su praktički nesmjenjivi, ali nipošto ne i po ovlastima koje imaju ili su ih trebali dobiti.

Da cijelo zakonodavstvo koje uređuje ovlasti nakon neposrednih izbora treba mijenjati, slažu se svi koji imaju dodira sa sustavom. “Sadašnji sustav ne vodi nikamo. Neposredni izbori i prateće zakonodavstvo nisu ispunili očekivanja jer nema jasne podjele ovlasti i odgovornosti. Stvoren je sustav u kojem čelnici lokalne uprave balansiraju između protokolarne funkcije i jakih gradonačelnika. Oni nemaju ovlasti kao u decentraliziranim državama Europe, a samim tim se ne ispunjava cilj neposrednog izbora”, kaže Dario Runtić, savjetnik u Udruzi gradova koja okuplja 102 od ukupno 127 gradova u Hrvatskoj. Dodaje da se neposrednim izborom uspjelo smanjiti samo političku trgovinu u vijećima zbog koje su padali gradonačelnici, pa je lokalna vlast ipak stabilnija.

“Kvalitativni odmak od prethodnog modela ipak nije napravljen”, kaže Runtić. Ministarstvo uprave na čelu s Davorinom Mlakarom tek sad sprema novi zakon koji bi regulirao opoziv gradonačelnika, župana i načelnika, nakon što je odlučilo da se na njih neće primjenjivati Zakon o referendumu po kojem je za smjenu dovoljna većina izišlih birača. Još se traži konačni model, a dosad se kao najpošteniji spominjao da bi čelnika trebao smijenti barem jedan građanin više od broja koji ga je izabrao. Iako smo ministru Mlakaru poslali i upit o tome koji su uočeni nedostaci u Zakonu o lokalnoj i regionalnoj samoupravi i ostalim pratećim zakonima i planira li ih uklanjati, nikakav odgovor nismo dobili. A apsurda i nejasnoća i bez problema nesmjenjivosti više je nego dovoljno.

Najviše ih osjete na svojoj koži građani Zagreba – grad je blokiran zbog sukoba gradonačelnika Milana Bandića i Skupštine. Na dan izlaska ovog broja, opet će gledati cirkus u Skupštini i, prema najavama, moguće je da Bandić opet povuče sve predložene točke. Zbog toga se, primjerice, odgađa gradnja dviju cesta. Zagrepčani su osjetili što znači nejasan zakon i kad su trebali plaćati drukčije cijene vrtića, ali pravnici u Skupštini i Bandićevi pravnici sasvim su različito tumačili zakon. Ministarstvo uprave dalo je za pravo Skupštini, ali Bandić ne odustaje i spor će završiti na sudu. Koje će cijene vrtića biti u Zagrebu za 15 dana? Stare, ali samo ako u međuvremenu ne stignu drukčija tumačenja. A tko predstavlja Grad u tvrtki koju je Grad osnovao? Ni na to naizgled jednostavno pitanje nema jasnog odgovora, opet su Ministarstvo uprave, ali i Ustavni sud dali tumačenja da je to vijeće, tj. predstavničko tijelo. Međutim, na osnovi istih zakona u gradovima, općinama i županijama u kojima nema sukoba vijeća i gradonačelnika čelnik lokalne samouprave odgovoran je za upravljanje lokalnim tvrtkama. Dakle, može i jedno i drugo, iako je potpuno različito. Ne treba zaboraviti da je u godinu dana sukoba u Zagrebu odlučivanje u Zagrebačkom holdingu bilo blokirano, investicije su stajale, a umjesto da se tvrtka spašava od zaduženosti i nelikvidnosti u koju je upala, energija se trošila na to kako preveslati suprotnu stranu. Međutim, Bandiću je ostavljena još jedna važna poluga, on samostalno određuje cijene usluga Zagrebačkog holdinga, a te cijene su, naravno, osnovni izvor prihoda Holdinga. Bandić rado igra na tu kartu, pa sada spušta cijene parkiranja, ne želi isplatiti dio subvencija za ZET po cijenama koje je on odredio.

Teoretski Bandić bi mogao reći da je sve besplatno i tako uništiti Holding nakon što su mu SDP i partneri u Skupštini oteli kontrolu nad tom igračkom s 5,5 milijardi prihoda godišnje i trostruko vrednijom imovinom. Još jedan apsurd je odredba da čelnik nije odgovoran ako predloži sasvim nerealan proračun. Ako ga predstavničko tijelo odbije, ono se raspušta i mora se ići na nove izbore, dok gradonačelnik ostaje na svom mjestu. Zakonski nije napravljena nikakva distinkcija između Zagreba s proračunom koji varira između 6,4 i 7 milijardi kuna i općine koja ima dva milijuna kuna na raspolaganju godišnje. I jedan i drugi čelnik mora tražiti suglasnot vijeća samo ako kupuju ili otuđuje imovinu vredniju od milijun kuna. U Zagrebu je to gotovo svaka važnija odluka, a u maloj općini se vjerojatno nikada i neće morati tražiti suglasnot vijeća. Istodobno, čelnik može dati u najam imovinu bez ograničenja vrijednosti ili potpisati ugovor o javnoj nabavi vrijedan koliko želi – bez ikakva traženja suglasnosti. Postoji i čitav niz manjih apsurda, zbog kojih se odlučivanje blokira ako netko postavi pitanje pravne ispravnosti. Recimo, u tri zakona drukčije je određen trenutak kada direktno izabrani čelnik stupa na funkciju. Ili recimo, posljednji primjer, da nepoštivanje zakona o fiskalnoj odgovornosti čelniku ne donosi nikakvu odgovornost. Rečeno je da treba ponuditi mandat na raspolaganje tijelu koje ga je imenovalo.

A to tijelo ne postoji jer je izabran izravno. Ili, kad se dogodi sukob predstvaničkog i izvršnog tijela, blokirani su urbanistički planovi o kojima ovise investicije. “Neposredni izbor i prateći zakoni ne funkcioniraju kako se očekivalo. Nakon iskustva dugog dvije godine treba napraviti reformu”, priznaje i Krunoslav Markovinović, HDZ-ov zastupnik i član saborskog Odbora za lokalnu i regionalnu samoupravu. On ističe da je problem to što je i najboljeg gradonačelnika s najboljim vizijama moguće blokirati, a s druge strane, koliko god loš bio, ne može biti smijenjen. Problem vidi i u tome što, kad se jednom usvoji proračun, gradonačelnici sve više ignoriraju predstavnike, stranke i nestranačke liste koji su ih podržavali. Profesor na Pravnom fakultetu u Zagrebu Josip Kregar, ujedno i zastupnik u Skupštini Zagreba, kaže da bi sadašnji sustav funkcionirao samo u idealnom svijetu bez suprotstavljenih skupina i interesa, ali i tada tek uz puno dobre volje. Kaže da je struka na vrijeme upozoravala da nema prave ravnoteže i ne provodi se ideja o podjeli ovlasti, ali da to unatoč obećanju o izmjenama brojnih zakona nije provedeno.

“Do toga nije došlo jer u Saboru je mnogo gradonačelnika i njihovih kadrova, pa utjecajna skupina u raznim strankama nije vidjela problem. Kohabitacija pretpostavlja preciznije zakone i drukčiju političku kulturu. Čak i tamo gdje formalno nema kohabitacije nego vlada slaba koalicija, nestala je efikasnost i iščeznula odgovornost”, kaže Kregar. Dodaje da su jaki gradonačelnici poput Milana Bandića, Ivana Čehoka ili Željka Keruma vrlo brzo shvatili da ih nitko ne može opozvati, pa su im vijeća postala samo “poligon za demonstriranje moći”. Osim potpuno konfuznog zakonodavstva, drugi važan razlog zašto neposredni izbori nisu ispunili svoje ciljeve je i neprovođenje decentralizacije koje su sve stranke obećavale u svojim programima prije četiri godine, a onda su ih zaboravile. Iako je i u koalicijskom sporazumu HDZ-a i HSS-a zacrtana decentralizacija i sudjelovanje lokalnih rashoda i prihoda u iznosu od barem 20 posto vrijednosti državnog proračuna, sada je to na razini od 15-ak posto.

Lokalna i regionalna samouprava nije dobila dodatne ovlasti za promet, školstvo, zdravstvo ili, recimo, inspekcije i redarstvo koji bi mogli sa sankcijama provoditi gradske odluke. Prvo kroz oduzimanje poreza na dobit, pa kroz dvije izmjene zakona o porezu na dohodak, a zatim i kroz smanjenje parafiskalnih nameta, lokalnoj i regionalnoj upravi izbijeno je više od 2 milijarde kuna. “U takvim uvjetima i uz brojne nejasnoće, sustav neposredno izabranih gradonačelnika još dobro i funkcionira. Naravno da ga u sljedeće dvije godine treba potpuno reformirati, jasno definirati ovlasti predstavničke i izvršne vlasti, ali najvažnije što ćemo mi urediti jest provesti i opću decentralizaciju”, kaže Zvonimir Mršić, SDP-ov gradonačelnik Koprivnice i predsjednik saborskog Odbora za lokalnu i regionalnu samoupravu.

On ističe da će SDP, ako pobijedi na izborima, udvostručiti prihode lokalne uprave i osigurati da njihov udio u javnim rashodima bude barem 20 posto. Da neposredni izbor ne treba promjeniti, nego reformirati i učiniti funkcionalnijim, smatra i Dragutin Lesar, predsjednik Hrvatskih laburista. On jsmatra da HDZ namjerno nije proveo izmjene većinu od 34 zakona koji se odnose na lokalnu upravu, pa su stvorene brojne nejasnoće. Za Lesara je direktni izbor bolji jer razvlašćuje stranačku elitu, građani osobno odlučuju tko će ih voditi. Ključni problemi za njega su nepostojanje razgraničenja ovlasti, nemogućnost opoziva i nedostatak kontrole i političke odgovornosti. “Kad revizija utvrdi nepravilnosti, nema nikakve odgovornosti, a to treba promijeniti”, zaključuje Lesar. Decentralizacija će opet biti jedna od središnjih tema i parlamentarnih izbora, kao i nužna reforma lokalne uprave. Međutim, primjer neposrednih izbora pokazuje koliko u načelu dobro zamišljene ideje mogu završiti u svojoj suprotnosti. Ni refoma neposrednog izbora neće biti lagana, a kamoli cijela ideja smanjivanje lokalne uprave.