Objavljeno u Nacionalu br. 555, 2006-07-03

Najveći hrvatski eksperti za javno-privatno partnerstvo govore zašto će taj dosad nepoznati model ulaganja u RH podići gospodarski rast i peterostruko ubrzati izgradnju

Sljedećih desetak dana u Hrvatskom saboru raspravljat će se o dokumentu čije bi donošenje trebalo biti pr­vi korak u primjeni investicijskog modela koji bi, prema Vladinim procjenama, već sljedeće godine mogao pokrenuti val ulaganja u javne objekte i infrastrukturu, vrijedan između 4 i 5 milijardi kuna. U Hrvatskoj sasvim novi model financiranja izgradnje javnih građevina i drugih infrastrukturnih objekata, takozvano javno-privatno partnerstvo, koji bi do 15. srpnja u Saboru trebao dobiti pravnu platformu u obliku Smjernica, omogućit će prema nekim procjenama da Hrvatska, umjesto za 25 godina, sadašnju europsku razinu izgrađenosti i kvalitete javnih objekata dosegne za samo pet godina. Osim toga, kako za Nacional izjavio potpredsjednik Vlade Damir Polančec, kojeg je Sanader zadužio da vodi radnu skupinu za izradu Smjernica, sve zemlje koje pri­mjenjuju javno-privatno partnerstvo ostvarile su porast gospodarstva pa se to očekuje i u Hrvatskoj.

Stoga je Sanader podržao model koji je prvi u praksi nedavno počeo primjenjivati varaždinski župan Radimir Čačić. Malo je poznato da je model izgradnje koji bi trebao, ako ga masovno počnu primjenjivati država, gradovi, županije i općine, donijeti ponovni zamah u graditeljstvu, otvoriti nova radna mjesta i omogućiti javno investiranje bez porasta zaduženja, prvi u Hrvatskoj pokušao primjeniti Radimir Čačić potkraj svog ministarskog mandata 2003. Zbog silaska s vlasti nije uspio realizirati projekt obnove zapuštene vojarne u Maksimirskoj ulici, ali nešto slično, samo puno obuhvatnije, pokrenuo je nedavno kao župan Varaždinske županije – pred završetkom su radovi na rekonstrukciji Županijske palače na Franjevačkom trgu, kao prvi projekt javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj, vrijedan 9 milijuna kuna. Po istom modelu u sljedeće dvije godine Čačić namjerava sagraditi 53.000 četvornih me­tara novog školskog prostora u županiji, a već je dobio 10 građe­v­inskih i 29 lokacijskih dozvola.

Sagradit će se ili dograditi 50 škola, a predviđena je dogradnja i adaptacija županijske bolnice za 200 milijuna kuna, izgradnja sveučilišta i kampusa te tvornice za obradu i zbrinjavanje otpada. Najvrednija investicija bit će izgradnja sustava odvodnje za 1,5 milijardi kuna. Najzanimljivije je to, kaže Čačić, što će Varaždinska županija sve to izgraditi bez kune zaduženja u proračunu a privatni investitori će svoj novac, uz zaradu, investirati na opću dobrobit. Sličan projekt po modelu javno-privatnog partnerstva pokrenut je i u Koprivnici, gdje se gradi nova zgrada gimnazije.

Takvi projekti ne bi se mogli pokrenuti bez trojice stručnjaka koji su ga od početka pripremali zajedno s lokalnim vlastima, a najzaslužniji su za izradu Smjernica za primjenu javno-privatnog partnerstva. Saša Marenjak s Hrvatskog instituta za mostove i konstrukcije, konzultant Svjetske banke Vladimir Skendrović te Branko Vukmir, jedan od osam neovisnih članova savjeta Hrvatske narodne banke i profesor na Pravnom fakultetu prvi su u Hrvatskoj počeli zagovarati javno-privatno partnerstvo.

Saša Marenjak, jedini hrvatski stručnjak s doktoratom na području javno-privatnog partnerstva, još je prije tri godine organizirao javnu tribinu na tu temu. “U svibnju 2003. pod pokroviteljstvom Ministarstva obnove i graditeljstva, kojem je tada na čelu bio Radimir Čačić, održao sam seminar pred oko 100 ljudi iz državne uprave. Tada sam u Britaniji na University of Dundee pripremao doktorat. Poslao sam e-mail Čačićevu ministarstvu s ponudom da održim seminar uz uvjet da Ministarstvo bude pokrovitelj. Budući da se o toj temi u Hrvatskoj tada gotovo nitko nije raspravljao, nisam očekivao povratnu informaciju. Ugodno sam se iznenadio kad sam nakon pet dana dobio pozitivan odgovor. Tada je prvi put u Hrvatskoj predstavljen princip javno-privatnog partnerstva po modelu PFI (Private Finance Initiative)”, kaže Saša Marenjak. Dodaje da je to jedan od dva osnovna modela javno-privatnog partnerstva koji se primjenjuje u većem dijelu Europe. Prva ga je 1992. u obnovi infrastrukture i javnih objekata primijenila konzervativna vla­da Johna Majora u Britaniji 1992. Britanci su prema PFI modelu sagradili svoje veleposlanstvo u Berlinu.

Taj se model, objašnjava Marenjak, uglavnom primjenjuje u gradnji i rekonstrukciji škola, vrtića, bolnica, sveučilišta, zatvora, socijalnih ustanova i drugih javnih objekata. “U PFI javno-privatnom partnerstvu država ili lokalna vlast povezuju se s tvrtkama investitorima koje projektiraju, grade i održavaju neki objekt od javnog značaja te jamče njegovu kvalitetu, upotrebljivost i popunjenost. Kroz neku vrstu operativnog leasinga objekt se prenosi na investitora a država ili jedninica lokalne uprave plaća investitoru najam za vrijeme uporabe, dok sama naplaćuje od korisnika. Nakon isteka ugovorenog roka investitor javnom partneru vraća objekt u vlasništvo”, kaže Marenjak koji je, kad je došao u Britaniju, javivši se na natječaj tamošnjeg ministarstva znanosti, radio u konzultantskim tvrtkama WS Atkins Consultants i Skanska UK specijaliziranoj za izradu projekata javno-privatnog partnerstva po PFI modelu. “Tim modelom grad Zagreb može riješiti problem gradske željeznice, o čemu se već dugo priča.

Gradskoj vlasti prezentirali smo primjer Londona, čije je poglavarstvo najprije napravilo plan izgradnje buduće trase podzemne željeznice po PFI modelu, a zatim su potisali ugovor s dva privatna konzorcija, koji će željeznicu izgraditi i održavati 30 godina, nakon čega će prijeći u vlasništvo grada. Dotad će gradska tvrtka London Underground preuzeti izgrađene dionice, građanima naplaćivati prijevoz i uz gradsku subvenciju otplaćivati najam investitoru. Na sličan način može se riješiti i problem nogometnog stadiona u Maksimiru. U svijetu je normalno da se sportski objekti rade po modelu javno-privatnog partnerstva”, kaže Marenjak. Javno-privatno partnerstvo ne primjenjuje se samo u gradnji infrastrukture. U nekim zemljama, poput Nizozemske, u primjeni javno-privatnog partnerstva ide se tako daleko da se i transakcije u zemljišno-knjižnim odjelima rade po tom modelu.

Dok se u Hrvatskoj na uknjižbu vlasništva nad nekretninom čeka pet godina, u Nizozemskoj je regulirano ugovorom s privatnim partnerom da uknjižba ne smije trajati dulje od 30 minuta. U praksi postupak traje osam minuta, a na razlici zarađuje privatni partner. U smjernicama koje bi do sredine srpnja trebao donijeti Sabor spominje se i drugi oblik javno-privatnog partnerstva, uglavnom za izgradnju infrastrukturne poput prometnica i industrijskih postrojenja, tzv. BTO model (Build, Transfer, Operate). Dok u PFI modelu lokalna ili državna vlast plaća najam investitoru za upotrebu objekta, BTO model je koncesijski, što znači da se privatna tvrtka naplaćuje od građana. Konzultant Svjetske banke Vladimir Skendrović, čija je knjiga o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama izdana još 1999., kaže da BTO model najbolje iskorištava prednosti privatnog sektora u pružanju raznih usluga građanima. “Gospodarenje otpadom, vodoopskrba, javni prijevoz i održavanje cesta obveza su javnog sektora. BTO omogućuje da to rade i privatne tvrtke, ako dobiju koncesiju, čime se podiže kvaliteta usluge.

U tom slučaju država je samo kontrolor i regulator, a privatna tvrtka svoje usluge naplaćuje od korisnika, primjerice vozača na autocestama ili studenata u studentskim domovima. Ako, primjerice, gradske službe ne odvoze otpad na vrijeme, nikom ništa, a ako privatnik zakaže, prema ugovoru će biti kažnjen. Privatnik je racionalniji od države, jer on će neki posao obaviti u manjem vremenu i s manje troškova, kako bi više zaradio”, kaže Skendrović. Dodaje da je BTO model javno-privatnog partnesrtva prva primijenila Turska prilikom gradnje hidroelaktrane još sredinom 80-ih , a u Hrvatskoj se već primjenjivao kao model za gradnju pojedinih cesta. Suprotno uvriježenom mišljenju, iskustva europskih zemalja pokazuju da se javno-privatno partnerstvo ne primjenjuje samo u gospodarskim krizama i pri fi­s­k­alnim restrikcijama.

Njemačka svakako ima ima dovoljno prostora za zaduživanje, ali ipak 40 posto javnih investicija radi po PFI modelu. Nijemci su svjesni da će tako postići veću efikasnost i bolju kvalitetu. Irska i Portugal su javno-privatnim partnerstvom posljednjih godina izgradili dobar dio svoje infrastrukture i na njihovu primjeru najbolje se vide posredne koristi od javno-privatnog partnerstva. Nije važna samo izgrađenost, kaže Marenjak, nego i to što model za sobom vuče razvoj gospodarstva, posebno privatnog poduzetništva, koje opet puni državni budžet. Saša Marenjak, Vladimir Skendrović i Branko Vukmir punih su 12 mjeseci pripremali projekt koji su nedavno počeli realizirati u Varaždinskoj i Koprivničko-kri­ž­e­v­ačkoj županiji.

Kažu da je vrijeme potrebno za realizaciju projekta možda jedini nedostatak javno-privatnog partnerstva. “Izrada dokumentacije traje znantno dulje nego kod tradicionalnih modela investiranja, ali zato su efekti veći”, kaže Skendrović, koji je prije vodio ured Svjetske banke u Zagrebu a osam je godina bio savjetnik UN-a za infrastrukturu. Prema statistici Europske unije primjenom javno-priva­t­nog partnerstva u javnim investicijama uštedi se prosijeku iznosi 17 posto. No, upozorava Marenjak, javno-privatno partnerstvo nije čudotvorno rješenje. “U EU je praksa, a u Velikoj Britaniji je čak donešen zakon prema kojem lokalna vlast prije kretanja u projekt mora napraviti komparaciju po kojoj bi se vidjelo koliko bi je neki projekt koštao kada bi se u njega išlo po klasičnom investicijskom modelu, a koliko po modelu javno-privatnog partnerstva. “Ako se pokaže da je JPP jeftinija varijanta, tada se on mora primijeniti.” Vladimir Skendrović kaže da su smjernice koje bi u srpnju trebao donijeti Sabor samo međukorak do sređivanja pravne legislative kako bi se javno-privatno partnerstvo moglo jednostavnije primjenjivati, a bez čega neće biti sveobuhvatno. Ključna dva propisa koja treba prilagoditi jesu Zakon o javnoj nabavi i Zakon o koncesijama.

Smjernice bi trebale educirati župane i gradonačelnike o tome što jest, a što ne može biti odobreno kao ugovor o javno-privatnom partnerstvu. “To sigurno nije model po kojem je privatizirano poduzeće Sunčani Hvar, jer JPP nema nikakve veze s komercijalno-gospodarskim djelatnostima. JPP-a nema u turizmu i stanogradnji, osim ako se radi o socijalnim stanovima”, upozorava Skendrović. Vladimir Marenjak uvjeren je da će modeli koji su započeti u Varaždinskoj i Koprivničko-kri­ž­evačkoj županiji potaknuti i ostale županije i gradove da na taj način izgrade i obnove potrebne objekte, ako ni zbog čega drugoga a ono zbog monetarne restrikcije koja onemogućava županijama zaduživanje za javne investicije. S njim se slaže i potpredsjednik Vlade Damir Polančec, koji smatra da će županije i gradovi u prvoj godini intezivno primjenjivati javno-privatno partnerstvo, dok će 2008. to biti masovna pojava. Kao zamjenik predsjednika Vladina Ureda za upravljanje državnom imovinom inzistirat će da se i država uključi u javno-privatno partnerstvo.

Bez obzira na sve rizike koje neka tvrtka mora preuzeti želi li s nekom županijom ili gradom sklopiti ugovor o partnerstvu, Polančec je uvjeren da interesa privatnog sektora neće nedostajati: “Jedan je od razloga to što hrvatski poduzetnici imaju razvijenu građevinsku operativu, a poseban poticaj dobit će visokogradnja. Svoj interes naći će mirovinski i otvoreni investicijski fondovi, zatim banke i kuće za leasing.” Zagovornici modela javno-privatnog parnerstva posebno ističu da su ukupni troškovi gradnje i održavanja tijekom trajanja ugovora o partnerstvu 17 do 20 posto niži nego kod klasične gradnje. Ali Polančec upozorava da u svijetu još nitko nema dovoljno iskustva da može potvrditi sve navedene prednosti jer ni jedna zemlja nema 25-godišnje iskustvo u javno-privatnom partnerstvu. OKVIRI ‘Privatnici snose sve rizike’ “Donošenje smjernica kao početni pravni akt preporučila je Europska komisija, iako smo u Vladi imali već gotovu uredbu”, kaže potpredsjednik Vlade Damir Polančec. “Iako smjernice ne preciziraju rok na koji se sklapa ugovor o JPP-u, iskustva drugih zemalja pokazuju da je najbolje razdoblje od 20 do 30 godina.

No moraju biti zadovoljeni svi uvjeti a najvažniji je da privatni partner na sebe preuzme rizik projektiranja i građenja. To znači da, ako premaši rokove izgradnje ili troškovnik, sam snosi posljedice. Također privatni partner na sebe preuzima rizik raspoloživosti građevine, što znači da svaki kvar mora ukloniti na vrijeme. Preuzima i rizik varijacije u potražnji. Primjerice, ako se nakon određenog vremena smanji broj učenika u školi, umanjuje se i najamnina koju grad ili županija plaćaju privatnom partneru”, kaže Polančec. Državno tijelo koje će nadzirati sve ugovore bit će Agencija za JPP koja će isprva raditi kao odjel u okviru Državne agencije za poticanje izvoza i ulaganja. “Ta će agencija odobravati svaki ugovor o javno-privatnom partnerstvu, i to u roku od 30 dana, što će smanjiti administriranje, a vodit će registar svih ugovora o JPP-u u Hrvatskoj.

Predsjednika i članove agencije birat će vlada, a tko će biti imenovan u agenciju, znat će se otprilike za desetak dana. ‘Obnovili smo baroknu palaču po JPP principu i na tome još zaradili’ “Već sam u izbornoj kampanji za župana rekao da ću osposobiti i sagraditi oko 50 škola i sportskih dvorana te tako čitavo osnovno i srednje školstvo u županiji pretvoriti u jednosmjensko, što će poboljšati kvalitetu učenja i roditeljima olakšati život. Svi su se tada smijali jer su znali da je županijski budžet za školstvo 15 milijuna kuna, a osnovni trošak za ove investicije je 300 milijuna kuna. S koeficijentom na 25 godina troškovi rastu do iznosa od 750 milijuna kuna. S budžetom se takve investicije ne mogu nikada napraviti osim ako se ne krene u model PFI javno-privatnog partnerstva. Ja ću to u svom mandatu napraviti”, kaže Radimir Čačić. Na javnom natječaju za obnovu Županijske palače izabrana je Meteor grupa koja će će kao privatni partner prema ugovoru voditi financiranje, građenje, sigurnost, održavanje unutarnjeg i vanjskog dijela objekta te jamčiti funkcioniranje svih instalacija u 25 godina. “Kad sve preračunamo, dobili smo to da se selimo iz stare zgrade nove prostorije, što nas stoji 84.500 kuna mjesečno To je oko 5 eura po kvadratu, a dosad smo najam plaćali 20 eura po kvadratu. Ne samo da smo obnovili staru baroknu palaču nego smo još i zaradili na tome”, kaže Čačić.