Objavljeno u Nacionalu br. 718, 2009-08-18

TREĆINA GRADOVA I OPĆINA u Hrvatskoj ne funkcionira bez državne pomoći i nema nikakve zapreke da ih se odmah ukine

Želi li vlada Jadranke Kosor provesti stvarnu decentralizaciju, čiji je početak najavljen za jesen, trebat će ukinuti barem 35 gradova i većinu od 21 županije. Za sada se razmišlja o ukidanju stotinjak općina, međutim, Đurđa Adlešič i Hrvatska socijalno-liberalna stranka najavljuju radikalizaciju prvotnog prijedloga, i do kraja 2010. izradu potpuno novog teritorijalnog ustroja Republike Hrvatske, doznaje Nacional.

“Kriza je prilika da se napravi red u državi. Posve je besmisleno imati ovoliko općina, a pitanje je trebamo li toliko mnogo gradova i županija, makar je možda prerano govoriti i o njihovu ukidanju. Treba odrediti kriterije po kojima ćemo ih ukidati, a onda slijedi težak i nepopularan posao jer mogu očekivati pobunu općinskih načelnika koje očekuje gubitak posla”, smatra Đurđa Adlešič.

Proces je ipak pokrenut jer na nedavnoj sjednici Vladine koordinacije, predsjednicu HSLS-a podržali su Jadranka Kosor, ministar uprave Davorin Mlakar, Milorad Pupovac i većina ministara. Trenutačno se u javnosti raspravlja isključivo o ukidanju dijela općina u kojima prihodi nisu dovoljni ni za službeničke plaće, a kamoli financiranje komunalnih ili obrazovnih potreba tamošnjeg stanovništva. Samo u prošloj godini za financiranje lokalnih dužnosnika, zdravstvo, socijalu, vatrogasce i školstvo, u sredinama koje nisu sposobne samostalno funkcionirati, iz državnog je proračuna potrošeno približno 1,6 milijardi kuna. U razgovoru za Nacional, Đurđa Adlešič je rekla kako se radi o ideji iz 2007., međutim, procijenjeno je da će zbog ekonomske krize protivnici smanjenja broja općina izgubiti potporu javnosti. Ali da izbjegnu žestoke reakcije, u Vladi su se za početak odlučili koncentrirati samo na općine, dok je smanjenje broja gradova i županija ostavljeno za iduću fazu. Uostalom, na općinama se i neće uštedjeti bogznašto jer ukidanje stotinjak općina znači ukidanje samo nekoliko stotina službeničkih funkcija.

U materijalnom smislu, radi se o godišnjoj uštedi od samo nekoliko milijuna eura. Problem je mnogo veći jer trenutačno je Hrvatska podijeljena na 429 općina, 126 gradova i 21 županiju. Prije 1992. postojale su samo 102 općine, a onda je Franjo Tuđman odlučio povećati brojku za četiri puta, što je dovelo i do strahovitog rasta administracije. Najprije je formirano 418 općina i 68 gradova, a tijekom idućih godina osnovano je 68 novih općina, dok je njih 59 dobilo status grada. Tako su sada gradovi Rijeka, Dubrovnik, Pula, Osijek ili Zadar, ali i Dugo Selo, Grubišno Polje, Klanjec, Čabar, Obrovac i Vrlika. Otprilike 50 posto hrvatskih gradova nije u stanju financirati rad osnovne škole ili vrtića, dio nema dom zdravlja, a velika većina kazalište ni kinodvorane. Stoga je ideja o njihovu ukidanju logična, iako se mogu očekivati snažni politički otpori. No analiza potvrđuje da je potrebno ukinuti najmanje 35 naselja koja imaju status gradova, baš kao i nekoliko stotina općina.

Tek u slučaju ovako radikalnih poteza moguće su uštede koje spominje Đurđa Adlešič. Uostalom, vlada Jadranke Kosor prešutjela je postojanje dvaju projekata iz 2003. i 2008. u kojima je eksplicitno navedeno kako Hrvatska treba duboku decentralizaciju i reformu lokalne samouprave. Sudionici tih projekata posljednjih su dana za Nacional potvrdili da je izvršna vlast ignorirala njihove prijedloge, dapače, dolazila su i upozorenja da se ne smije predlagati ukidanje općina i gradova. Najprije je Hrvatski pravni centar još 2003. izradio opsežnu studiju “Decentralizacija javne uprave”. Projekt koji je financirao SAD, a koji je proveden pod vodstvom Inge Perko-Šeparović, sadrži i zaključak prema kojem, približno, 35 posto općina i gradova nisu u stanju funkcionirati bez državne pomoći. Premda autori nigdje eksplicitno ne predlažu ukidanje tih jedinica lokalne samouprave, očito postoji skepsa oko mogućnosti da ubuduće ti gradovi i općine počnu samostalno i bez tuđe pomoći zadovoljavati barem temeljne potrebe svojih stanovnika.

Inge Perko-Šeparović je u razgovoru za Nacional objasnila namjere sudionika istraživanja: “Ne može postojati općina ako nije u stanju imati osnovne institucije poput škole ili knjižnice. To je trebao biti proces, a ne rezanje 35 posto općina i gradova koji nemaju potrebne financijske kapacitete. Predložili smo da se u idućih 3 do 5 godina povežu sa snažnijim susjednim jedinicama, i u tom bi se razdoblju vidjelo mogu li samostalno funkcionirati. Ali ni Račanova ni Sanaderova vlada nisu bile zainteresirane za naše rezultate, i cijela je stvar zaboravljena.” Ona je vrlo skeptična i prema najavama iz Vlade o ukidanju većeg broja općina, i ideju opisuje kao vatrogasne mjere. “Još se ne znaju kriteriji po kojima se planira ukidanje općina i sve mi izgleda kao još jedna ad hoc mjera, slična nedavnom uvođenju novih poreza. Osim toga, glavni problem je što su vlasti u lokalnu samoupravu nagomilale podobne kadrove, i sada se suočavaju s problemom, kamo s tim ljudima.”

Postoji niz primjera koji dokazuju čudne kriterije prema kojima su se osnivale nove općine i gradovi. Primjerice u općini Ervenik u Dalmatinskoj zagori ima 988 stanovnika, a čak 14 službenika. Cjelokupni godišnji prihod te izrazito nerazvijene općine iznosi 240.000 kuna, a načelnik ima ured u Kninu koji je udaljen 50 kilometara. Iako bi po zakonu gradovi trebali imati najmanje 10.000 stanovnika, dopušteno je i spuštanje kriterija zbog povijesnih, geoprometnih ili gospodarskih razloga. Tako su status grada dobili Komiža u kojoj živi 1700 stanovnika, Vrlika s 2700, Hrvatska Kostajnica s 2800 ili Klanjec i Opuzen s 3200 žitelja. Prije tri godine grad je postao i Otok – naselje u okolici Vinkovaca koje čini nekoliko sela, a na web-adresi i dalje se vodi kao općina. U okolici Zagreba gradski status stekla su neka dašnje nerazvijene općine bez urbanih atributa kao što su Klanjec, Oroslavje, Zlatar i Pregrada. Županije su poseban problem jer ih je većina nelikvidna, a Požeško-slavonska je prije nekoliko godina bankrotirala. Podjednako loše stanje je i u Ličko-senjskoj, Karlovačkoj, Sisačko-moslavačkoj, Virovitičko-podravskoj te Brodsko-posavskoj županiji.

Analize pokazuju da su financijski uspješni samo Grad Zagreb, Istarska te Primorsko-goranska županija. U okviru projekta CARDS koji financira EU 2008. prezentiran je izvještaj o mogućnostima financijske decentralizacije, koji je pokazao rezultate slične istraživanju koje je proveo Hrvatski pravni centar. Projekt fiskalne decentralizacije vodio je Giorgio Brosio, politolog sa Sveučilišta u Torinu, koji ima reputaciju jednog od vodećih svjetskih stručnjaka u ovom području. No problemi su nastali već na samom početku – ispričao je za Nacional sudionik projekta uz izričit zahtjev da ne objavljujemo njegove podatke. Smjernice su dobili od Antuna Palarića, tada šefa Državnog ureda za upravu, a odnedavno ustavnog suca, koji im je poručio da rade što hoće, ali neka i ne pomišljaju na promjene teritorijalnog ustroja. Nisu smjeli predlagati ukidanje općina, gradova i županija, nego pokušati iznutra mijenjati sustav. Brosiovoj ekipi uskoro je postalo jasno da u takvim uvjetima nije moguće napraviti nešto više. Prevelik broj jedinica lokalne samouprave onemogućuje bilo kakvu veću efikasnost, a zbog Palarićeva upozorenja nisu smjeli predlagati drastične mjere.

Pritom je zanimljivo da se kao središnji problem nisu pokazale malene općine i gradovi nego županije, kojih je 20 plus Grad Zagreb, a većina ih je apsolutno nesolventna. CARDS-ov projekt je pokazao da su hrvatske županije prosječno za 60 posto manje od sličnih teritorijalnih jedinica u EU, gotovo polovina gradova ima manje od deset tisuća stanovnika, a u trećini općina živi manje od tisuću ljudi. Budući da nisu smjeli eksplicitno tražiti njihovo ukidanje, voditelji projekta su se pozvali na uspješne primjere u drugim državama: Velika Britanija i Švedska su ukinule tri četvrtine svojih općina, a u Danskoj, koja je po veličini i broju stanovnika slična Hrvatskoj, od nekadašnjih 270 danas ih postoji samo 98. Naposljetku je predloženo osnivanje četiri funkcionalne regije sa sjedištima u Zagrebu, Osijeku, Rijeci i Splitu, odakle bi se upravljalo decentraliziranim zdravstvom, socijalnom politikom i školstvom. Nacionalov sugovornik, koji je odradio velik dio posla u projektu, iznimno je skeptičan prema novoj Vladinoj inicijativi. On smatra kako će ušteda zbog ukidanja općina biti relativno mala, to više jer će proces trajati nekoliko godina. Izlaz je u potpuno novoj strategiji koja bi točno definirala kriterije po kojima neko mjesto može imati status grada ili općine, a tek potom eliminirati one koji se ne uklapaju.

“Dio moje familije živi u Dugom Selu, ali iako ima status grada, Dugo Selo nije grad. Grad mora biti urbana cjelina sa školom, knjižnicom, vrtićima, solidnim domom zdravlja ili bolnicom, i većim brojem stanovnika. Većina hrvatskih gradova se ne uklapa u te kriterije, a da ne govorim o županijama koje su formirane prema političkim, a ne gospodarskopovijesnim kriterijima”, upozorava taj ekspert za pitanja decentralizacije. I Vojko Obersnel, SDP-ov gradonačelnik Rijeke i predsjednik Udruge hrvatskih gradova, priznaje kako u Hrvatskoj postoji preveliki broj gradova i općina, no skeptičan je prema najavama koje dolaze iz Vlade. Za njega je paradoksalno da je HDZ 1993. proveo reformu lokalne samouprave kojom je četiri puta povećan broj općina i gradova, a sada iz iste stranke stižu reformski prijedlozi.

Obersnel zagovara reformu i novu fiskalnu politiku, a zatim i politički konsenzus jer se radi o preozbiljnom pitanju. Osim toga, tu su i zaposleni u lokalnoj samoupravi, koji će vjerojatno završiti na ulici. Esdepeovci za sada odbacuju tu ideju, iako Obersnel implicitno potvrđuje da je lokalna administracija pregolema i bit će zanimljivo vidjeti hoće li prihvatiti poziv Đurđe Adlešič da i predstavnici opozicije sudjeluju u radnoj skupini koja će odlučivati o ukidanju bankrotiranih općina i gradova.