Sad kad je završena rasprava tko će voditi DORH, vrijeme je da se barem javnost (kad se tome nisu dosjetili saborski zastupnici) zapita može li DORH raditi, uz određene preinake ali bez prevrata, bolje. Odgovor je potvrdan. Štoviše, uspjesi DORH-a posljednjih godina (ako ni u čemu onda u broju ostavki dužnosnika Vlade RH potaknutih dobrim dijelom DORH-om) pokazuju da su moguće i veće preinake od onih predloženih u „Je li DORH suvèrēn“, Nacional (13. 11. 2020.). Moguće je da se s malo zakonskih promjena stvori novo Javno tužiteljstvo.

No odgovor je potvrdan pod uvjetom da se uoči da DORH nije to što velik broj hrvatskih pravnika drži da jest, nego je nešto drugo. Drže da DORH kazneno goni po načelu zakonitosti, osim kad je iznimno samim zakonom određeno da goni po načelu svrhovitosti. To će reći da DORH ima dužnost i uglavnom je izvršava ili je barem može izvršavati da podigne optužnicu svaki put kad sazna da postoji osnovana sumnja da je određena osoba počinila kazneno djelo. Drže da je iznimka od zakonitosti ona određena čl. 206.d Zakona o kaznenom postupku (ZKP) koji propisuje, ukratko, sljedeće: državni odvjetnik može, nakon prethodno pribavljene suglasnosti žrtve ili oštećenika, rješenjem uvjetno odgoditi ili odustati od kaznenog progona, iako postoji osnovana sumnja da je počinjeno kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti i za koje je predviđena novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina ako osumnjičenik, odnosno okrivljenik preuzme obvezu: izvršenja kakve činidbe u svrhu popravljanja ili naknade štete prouzročene kaznenim djelom: uplate određene svote u korist javne ustanove, u humanitarne ili karitativne svrhe itd.

Odbačaji kaznenih prijava

Izloženo shvaćanje velikog broja hrvatskih pravnika nije točno. Razlog je taj što nije moguće da DORH (ili neko drugo poznato zapadno javno tužiteljstvo) kazneno goni po načelu zakonitosti. Da nije moguće nazire se već u izvješćima samog DORH-a. Po onom za 2022., DORH je na početku imao 36.226 predmeta, primio 136.084, riješio 131.053, a nije riješio 41.251 predmet (str. 19). Još je vidljivije iz podataka da je DORH primio 39.648 kaznenih prijava (bez onih protiv maloljetnih osoba), a odbacio čak 11.818, tj. 29,8% (isto, str. 40).

Čl. 206 st. 1. ZKP-a propisuje da će „državni odvjetnik odbaciti prijavu obrazloženim rješenjem ako iz same prijave proistječe: 1) da prijavljeno djelo nije kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti, 3) ako postoje okolnosti koje isključuju krivnju, 4) ako nema osnovane sumnje da je osumnjičenik počinio prijavljeno kazneno djelo, 5) ako podaci u prijavi upućuju na zaključak da prijava nije vjerodostojna.“ Svaka od citiranih odredaba je toliko malo određena da odluka državnog odvjetnika o odbacivanju kaznene prijave na temelju bilo koje od tih odredaba može biti pravno valjana samo ako je potpuno i ispravno obrazložena.

Još veće slobodu odbačaja pruža čl. 206.c koji propisuje da državni odvjetnik može odbaciti kaznenu prijavu ili odustati od kaznenog progona iako postoji osnovana sumnja da je počinjeno lakše kazneno djelo ako je s obzirom na okolnosti vjerojatno da će u kaznenom postupku okrivljenik biti oslobođen od kazne. Ta je odredba samoispunjavajuće proroštvo. Sudac sudi na temelju zakona, ali i ranijih sudskih odluka. Ako od državnih odvjetnika ne dobiva optužnice za kaznena djela određenih obilježja, vjerojatno je da će osloboditi okrivljenika ako je potonji optužen za kazneno djelo tih obilježja, jer za takvo djelo nije ranije vidio optužnicu.

Nemoguće poslanje

Je li rješenje o odbačaju kaznene prijave, pogotovo onoga po čl. 206.c ZKP-a, potpuno i ispravno obrazloženo, moguće je znati samo ako dopušteno rješenje bude ispitano u žalbenom postupku. No čl. 206. st. 2 ZKP-a propisuje da protiv rješenja državnog odvjetnika o odbacivanju kaznene prijave žalba nije dopuštena. Stoga nema nikakve pravne zapreke da državni odvjetnik donosi rješenje o odbacivanju na način na koji to čini poslovično nemarni sudac za prekršaje (takvih u Hrvatskoj nema, pa ne mogu tužiti autora ovog teksta za vrijeđanje suda ili sl.): zapisničarka u tiskanom obrascu upiše urudžbeni broj i klasu spisa, naziv podnosioca prekršajne prijave, ime prekršioca, podatak je li netko od njih bio nazočan ročištu te članak prekršajnog zakona i naziv prekršaja, a sudac obrazac potpiše.

Ako hrvatski državni odvjetnici donose svoja rješenja o odbačaju i na netom opisani način, to vrlo vjerojatno tako čine u velikom broju slučajeva zbog toga što je kaznenih prijava toliko mnogo da ne mogu bolje. Mnoštvo je stranih podataka koji na to upućuju. Američki krivičari davno su ustanovili da za vrijeme prometne stiske u jutarnjim i poslijepodnevnim satima svaki vozač svako malo počini prekršaj, a svakih nekoliko dana kazneno djelo. Francuski su bili našli da njihovi javni tužitelji u najvećem okrugu (Ile de France) odbacuju 90% svih kaznenih prijava. Američki su istraživači pokazali da između njihovih pravnika i kontinentalnoevropskih postoji značajna razlika. Američki priznaju da 90% svih kaznenih postupaka završava po načelu svrhovitosti izričitom nagodbom javnog tužitelja i okrivljenika, a prešutnom u 90% od preostalih 10%. Kontinentalnoevropski pravnici godinama nisu sličnosti s Amerikom htjeli niti vidjeti, kamoli priznati te su ustrajavali u tvrdnji (doduše, danas sve manje, čak i u Hrvatskoj) da njihovi javni tužitelji kazneno gone isključivo na temelju načela zakonitosti, osim kad zakon iznimno propisuje da gone po načelu svrhovitosti.

Između prava i koristi

Ako DORH (poput drugih poznatih zapadnih javnih tužiteljstava), zbog preobilja kaznenih prijava ne može goniti isključivo na temelju zakona pa je prisiljen da goni na temelju svrsishodnosti, DORH nije čisti pravosudni organ. No može postati u najvećoj mogućoj mjeri pravosudni organ, ako postane u najvećoj mogućoj mjeri i zakonodavni organ i upravni organ. Pravosudni rasuđuje o pravima i dužnostima po načelu „Neka bude pravda makar se svijet srušio“. Slikovito, vođa čamca za spašavanje u kojemu je 13 putnika a ima mjesta samo za 10, poštuje prava svakoga pa čamac potone i svih 13 požderu morski psi.

Zakonodavni organ rasuđuje o koristima i vrijednostima po načelu „Najveća sreća za najveći broj“. Takav vođa čamca propisuje da 3 putnika budu izbačena. Bilo tako da sam propiše značajke koje trebaju imati izbačenici (npr. najstariji), čime se približava pravosudnome. Bilo tako da ovlasti pomoćnika da u granicama vođinog propisa (najstariji, najbolesniji, samci, najdeblji, itd.) sam odredi u javnom interesu koga će izbaciti (npr. ako su dovoljno debeli samo 2), čime se približava upravnome.

DORH može postati u najvećoj mogućoj mjeri svaki od ta tri organa ako ispuni tričavi preduvjet i tri uvjeta, od kojih svaki uključuje slučajnost radi izbjegavanja pristranosti. Preduvjet je da se DORH ukine razdvajanjem u Javno tužiteljstvo (JT), čija je glavna zadaća da kazneno goni, i Javno pravobraniteljstvo, čija je glavna zadaća zaštita imovinskih prava i interesa javnopravnih osoba: Republike, županija, javnih bolnica, itd. Slijede uvjeti.

Zakonodavac, sudac i upravnik

JT može u najvećoj mogućoj mjeri postati zakonodavcem tako da glavni JTRH uz mišljenje kolegija JTRH, možebitno i uz suglasnost Vlade RH ili i predsjednika RH, donosi Smjernice za provedbu zakona. Smjernice određuju isključivo redoslijed prvenstva vrsta kaznenih djela koja će goniti glavni dio JT-a. Npr. da će goniti na temelju: svih prijava djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva; od 2 od 3 prijave lakših djela protiv okoliša; od 1 od 5 prijava lakših djela protiv opće sigurnosti, itd. Ako neki JT riješi sve predmete izabrane u skladu sa Smjernicama, rješava dodatne odgovarajućom primjenom Smjernica. Ustavni sud ocjenjuje Smjernice.

JT može postati u najvećoj mjeri pravosudnim organom tako da glavni dio svakoga JT-a (npr. od 10 od 20 zamjenika općinskoga JT-a) dobiva kaznene prijave izabrane kockom u skladu sa Smjernicama, a svaki je zamjenik JT-a potpuno samostalan u odlučivanju o tome da prijavu odbaci i ako je prihvati kako da po njoj djeluje (traži izvide i istragu, sastavlja i podiže optužnicu, zastupa je, odustaje od nje itd.).

JT može postati u najvećoj mjeri upravnim organom, i to takvim koji samoga sebe ograničava, tako da svaki JT ima posebni dio i samostalne zamjenike. Posebni dio (npr. od 5 od 20 zamjenika općinskoga JT-a) čine nesamostalni zamjenici JT-a, kojima neposredno nadređeni JT-i (glavni, županijski, općinski) biraju kaznene prijave ili druge predmete neovisno o Smjernicama te odlučuju kako će po njima djelovati. Posebni dio je najsličniji izvornome francuskom uzoru javnog tužiteljstva koji je bio zaoštren u SSSR-u i slijeđen u socijalističkoj Jugoslaviji. Svaki samostalni zamjenik (npr. od 5 od 20 zamjenika općinskoga JT-a) samostalno bira kaznene prijave ili druge predmete neovisno o Smjernicama te kako će po njima djelovati. Samostalni zamjenici slični su talijanskim javnim tužiteljima osamostaljenima veoma malim zakonskim izmjenama prije dvadesetak godina kao odstupanje od francuskog uzora. Samostalni zamjenici i Posebni dio ograničavaju samovolju jedni drugih, a zajedno unose slučajnosti u red uveden Smjernicama i tako otežavaju počiniocima kaznenih djela da se računom vjerojatnosti po Smjernicama izvuku od odgovornosti.

Izbor i nadzor

Hrvatski sabor bira glavnoga JTRH na suglasni prijedlog predsjednika Republike i Vlade i uz prethodno mišljenje Javnotužiteljskog vijeća RH (JTVRH), a na temelju javnog natječaja.

JT vijeće ima mali broj članova (npr. 7) izabranih kockom iz reda zamjenika JTRH, županijskih JT-a, visokih sudaca i starijih odvjetnika na razdoblje od 4 godine, bez mogućnosti reizbora, tijekom kojega ne smiju obavljati pravne dužnosti ili druge poslove. JTVRH imenuje na prijedlog glavnoga JT-a općinske i županijske JT-e, a na temelju javnog natječaja sve zamjenike JT-a te vodi protiv njih disciplinske postupke. Djelovanje JTVRH je javno i podsudno.

Na rješenje JT-a o odbačaju podnosilac prijave ima pravo žalbe sudu da kao nepristran odlučuje o sporu podnosioca i JT-a (protivno Turudićevu prijedlogu da sud ocjenjuje svaki odbačaj kao da je stranka suprotstavljena JT-u; uz to, Turudićevu prijedlogom i sud bi bio preopterećen). Ako odbacivanjem može biti oštećena javna imovina, pravo žalbe ima i javno pravobraniteljstvo (jedan od razloga zašto treba biti odvojeno od JT-a).

Odbor za javno tužiteljstvo Hrvatskog sabora, s vlastitom stručnom službom, prati i analizira rad JT-a, posebno kaznene prijave koje su odbačene ili nisu riješene te odbačene prijave (osim odluka o nacionalnoj sigurnosti te osobnom ili obiteljskom životu) čini dostupnima novinarima i istraživačima.

Opseg ovog teksta omogućava samo to da se spomenu dva ključna problema DORH-a, tj, JT-a, a to je suradnja financijskih organa RH (Državne revizije, Hrvatske narodne banke, inspekcija Ministarstva financija, financijskog dijela Policije, Državnog inspektorata, HANFA-e itd.) i JT-a u otkrivanju i prijavljivanju kaznenih djela te omogućavanje rada JT-a i navedenih organa odgovarajućim proračunskim sredstvima.