Jadan je autor koji mora moliti čitatelja da se strpi i pročita do kraja. Na koncu teksta treba biti pouka i poanta, ali kako lagodno doći do rečenice koja će sažeti ono što je poruka? Molim izdržite do kraja, a za nestrpljive poruka na početku: kod formiranja vlade rasprava o broju ministarstava je skretanje pažnje. Broj ministarstava u Hrvatskoj ne ovisi o racionalnom organizacijskom nacrtu već o raspodjeli moći, kontroli i koordinaciji. Logika je raspodjela plijena i zadovoljavanje ambicija, a ne logika ušteda i učinkovitosti.

Nakon izbora sve je mirnije. Urednici imaju problema naći priču za naslovnu stranicu. Dio Hrvatske boji se jeseni, a dio je na kupanju. Kada je tako, glasine postaju vijesti. Jedna od takvih je rekonstrukcija vlade i promjena koordinacije političkog djelovanja u odnosu stranke (koalicije) i vlasti. Koordinacija se obavlja neformalno i na sastancima užeg kabineta, pa se predlaže i smanjenje broja ministarstava. Vlada teško i sporo odlučuje, ministri petkom izgledaju iscrpljeno, pa nije čudno da premijer želi manju vladu.

Ideja o smanjenju i rekonstrukciji vlade značajan je politički manevar. Tri su skupine razloga zbog kojih će, uvjeren sam, doći do takve promjene. Najprije politički razlozi. Nije riječ samo o personalnim promjenama, iako će javnost raspravljati najviše o njima. Radi se o činjenici da su se pojedina ministarstva stvarno otrgla kontroli stranke i da nastaju paralelne politike i različite vizije smjera i brzine promjena (npr. obrazovanje). Ideja o radikalnom smanjenju broja ministarstava pokušaj je takvog povezivanja, ali i namjere da se smanji potreba „unutarnjeg kabineta“ kao vlade u vladi. Situacija je na području gospodarske politike osobito kritična (tko vodi u krizi? kako povećati europska sredstva?). Nije riječ samo o tome tko će dati ton prijedlozima reforme, već tko će odgovarati za eventualni neuspjeh. Vlast i odgovornost dva su lica istog fenomena: bez moći nema ni odgovornosti.

Tehnički razlozi nisu nevažni. Velika razvedenost vlade razlog je osjećaja nedostatne koordinacije i međuzavisnosti. Nije riječ samo o tome da je prevelik broj ministarstava, već i da je nastao veliki broj nezavisnih tijela i „agencija“. Stupanj hijerarhičnosti u hrvatskoj upravi je ionako nizak (plosnata struktura – flat structure). Jednostavnije: umnožava se broj rukovodećih mjesta, kako zbog nastojanja da svatko bude nekakav načelnik i ravnatelj, tako i radi nastojanja da se izbor u upravi obavlja po političkim kriterijima. Još jednostavnije: svi su poglavice, ali nema Indijanaca (all chiefs no Indians). Okrupnjavanjem koordinacija bi postala unutarnji problem ministarstva, a vlada bi mogla zadržati svoj dominantno politički (a ne stručno-tehnokratski) karakter. Osim toga, takvoj reorganizaciji bilo bi lakše osloboditi se viška ljudi i racionalizirati zadatke.

Problem je u tome što sam ovo napisao 2000. godine. Pred dvadeset godina! I sve izgleda isto. Možda vama to i ne izgleda dugo vrijeme, promijenila su se samo imena mandatara i kandidata za ministre, no zapravo je skoro sve isto. Što se više mijenja, to je više isto (plus ça change plus c’est la même chose!). Ideja o tome da je smanjivanje broja ministarstava mjera smanjenja uprave i birokracije, ni onda niti danas, nije mjera ozbiljne reforme javne uprave. To je mjera u kojoj se broj ministarstava prilagođava broju raspoloživih, zainteresiranih i utjecajnih kandidata. Ustroj, kakav već ispadne, malo će ili nikako utjecati na birokratiziranost, veličinu, broj zaposlenih u ministarstvima. U teoriji organizacije govori se o tome da samo promjena ustroja, sama po sebi, ne daje rezultat. Točnije, razne forme organizacije daju isti rezultat, a ista forma daje sasvim različite efekte (equifinality). Broj ministarstava u hrvatskoj vladi, njihovi nazivi, njihova spajanja i razdvajanja nisu reforme. Naravno, najprije će se buniti oni koji gube svoje ministarstvo jer njihov pogled iz žablje perspektive je motiviran interesom, a i povijesno, davanje statusa posebnog ministarstva (recimo turizma, socijalne skrbi) shvaćalo se kao priznanje prioriteta vladine politike.

Povijest hrvatskih vlada pokazuje da je na broj ministarstava najviše utjecao odnos snaga u koaliciji. Plenković na krilima pobjede neće trebati zadovoljiti sve koalicijske partnere, ali će voditi brigu o interesima frakcija i klika u svojoj stranci. Nakon prošlih izbora morao je popuštati pa je formirano Ministarstvo državne imovine. Ovoga puta teže će mu biti objasniti nazive i nadležnosti, logiku spajanja nekih ministarstava, smiješne nazive koji nastaju mehaničkim spajanjem raznorodnih područja. Ne sumnjam da je mašta sadašnjih hrvatskih vladara dorasla tom izazovu. Radnje koje tiskaju posjetnice i pišu nove table dobile su posla.

No ono što se bjelodano vidi je to da vlada funkcionira kao vođena grupa, da su najvažniji osobni odnosi, lojalnost i pripadnost istoj interesnoj skupini. Manje pozornosti treba posvetiti njihovim biografijama jer za sada imaju privilegij izbornog povjerenja. Organizacijski oblici se prilagođavaju toj stvarnosti s idejom da je zakone lako mijenjati i prilagoditi volji premijera. Ako se Ustav slobodno tumači kad se radi o uvođenju izvanrednog stanja, sitne nezakonitosti i grube nelogičnosti neće biti prepreka. U Saboru neće biti pitanja zašto baš takav prijedlog spajanja, neće se pitati struka upravne znanosti i organizacije, a ako treba već će se naći neki zamišljeni uzor, komparativno slično rješenje. Neće se kritički analizirati, neće postojati sjećanje kako je nekad bilo i s kojim razlozima je promijenjeno.

Evo, izdržali ste do kraja. Pouka je: smanjenje broja ministarstava nije nikakva reforma. Bila je prilika da se uklone korumpirani i nesposobni. Bila je prilika da se najave i naprave stvarne reforme. Promjena ljudi nije promjena pravila ponašanja i političkog djelovanja. Nemojte da vas kao i ranije zbune bučnim najavama. Tvrdo sam uvjeren da ovo nije reforma.

Radi se o mikado-načelu. Sjetite se popularne društvene igre s izvlačenjem raznobojnih štapića s gomile, pri čemu se izvlačenjem ne smije zatresti ništa. Tako i ovdje, reforma uprave u kojoj se dira jedno, uz uvjet da se ne dira cjelina, dobra je zabava za dokone ljude koji željno čekaju dobre vijesti. Problem je u tome što su se vlade mijenjale, broj ministarstava rastao i smanjivao, ali se ništa nije naročito mijenjalo u stvarnosti. Velika i skupa, okrenuta rutini i samozadovoljstvu, ona će ostati nedirnuta, a kritike će izdržati s uvjerenjem da je sve na njenoj strani. Vlade dolaze i prolaze, ministri se mijenjaju, neki završe u zatvoru, no neuništiva narav balkanske administracije ostat će nedirnuta.