Samo je naoko govorničko pitanje „Je li DORH suvèrēn?“- i to u smislu Carla Schmitta, po kojemu je suvèrēn onaj tko odlučuje da je nastupilo stanje krajnje nužde, tj. ugroženosti samog postojanja države i da treba poduzeti sve mjere, uključujući protuustavne, u tome – izvanrednom – stanju.

DORH ne djeluje u skladu s očekivanjima pravne i šire javnosti. U miru su najopasnija kaznena djela protiv gospodarstva i protiv službene dužnosti na štetu javne imovine, a učinci DORH-a najslabiji su u njihovom progonu. Objašnjivi su u značajnoj mjeri time da DORH bez pravnog i javnog nadzora slobodno ocjenjuje da neće kazneno goniti neka djela, pa niti ona protuustavna poduzimana od moćnika navodno radi zaštite države. U tom smislu je DORH suvèrēn. Pogotovo ako se smatra, kako su to činili Schmitt i njegovi njemački suvremenici, da je pravo temeljeno na državnoj prisili koja se prema unutra provodi kaznenim sankcijama, a prema vani ratom.

DORH je negativni suvèrēn koji propuštanjem provodi izvanredno stanje. Ali ako ga uravnoteži sa strogom provedbom prava protiv protivnika moćnika, vlast mu je i pozitivna. Glavni državni odvjetnik RH je politički imenovani pravosudni dužnosnik poput predsjednika Vrhovnog suda RH. No vlast potonjega nije pravosudna, a glavnog DORH-a jest, pa je vjerojatno da njegovo političko imenovanje utječe na njegovo pravosuđenje. Po tom on sam je DORH. Predsjednik Republike ima vlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva pitanja koja zahtijeva ratno stanje. DORH može svojim aktima provoditi izvanredno stanje i u miru. Po Ustavu i ustavnoj praksi RH nijedan nije dužan proglasiti ratno stanje. Utoliko su više šmitovski suvèrēni od onoga Schmittovog.

Usprkos navedenom, DORH kao državni organ (za razliku od njegovih pojedinih ovlasti i čina) jedva da je bio, i to prije 20-30 godina, predmetom istraživanja hrvatskih pravnih znanstvenika.

Ustav

Pripajanjem javnog pravobraniteljstva DORH-u promjenom Ustava 2000. godine (NN 113/00, čl. 121.a) nestao je organ koji je mogao samostalno štititi imovinu RH, ako DORH ustanovi da nema osnova za pokretanje ili provođenje kaznenog progona (ZKP 152/08-126/19). Pravobraniteljstvo, kao samostalni i neovisni pravosudni organ, moglo bi, primjerice, uložiti žalbu na odbacivanje kaznene prijave koju je podnijelo Ministarstvo financija. Ministar zahtijeva da njegovi službenici predlažu kazneni progon, jer ima na to pravo, nema pravnu dužnost da potiče progon, a ima interes da DORH goni tuđe, ali ne i njegove.

Po st. 1. čl. 125. Ustava, DORH je samostalno i neovisno pravosudno tijelo, no samo do st. 2. istog članka, po kojemu glavnog DORH-a imenuje na vrijeme od četiri godine Sabor, na prijedlog Vlade RH.

Zakoni

Zakon o DORH-u (NN 67/18), čl. 82. i 83., ovlašćuje glavnog DORH-a da donosi opće upute koje nije dužan objaviti i ne objavljuje pa već zbog toga nisu nikada bile predmetom ustavnosudske ili druge sudske ocjene. Shodno tome, opće upute nisu pravo. Iako nisu pravo, mogu staviti izvan upotrebe zakone, Ustav i strogo internacionalno pravo. Sama činjenica da Zakon (čl. 82.) propisuje da glavni DORH može donijeti opću uputu uključuje ovlast da promijeni kaznene zakone svojim podzakonskim općim aktom i tako promijenjene ih primjenjuje. Tim Zakon o DORH-u i opće upute krše strogu odredbu internacionalnog prava i hrvatskog ustava da je kazneno djelo samo ono djelo koje je kao kazneno propisano zakonom. Zakon o DORH-u (čl. 84. st. 2.) uređuje pa dakle i predviđa da neki od zamjenika glavnog DORH-a ili nižih državnih odvjetnika nađe da je opća ili pojedinačna uputa glavnog DORH-a koju treba primijeniti protivna zakonu. Ima pravo izuzeti se iz njezine primjene (st. 2) i za to ne može odgovarati (st. 4). Ne postoji unutar ili izvan DORH-a pravno sredstvo protiv takve upute. Nasuprot tome, Zakon (čl. 85.-86.) daje glavnom DORH-u ovlasti da provede svaku svoju odluku putem sebi podređenih državnih odvjetnika i da svakoga onemogući da provede umjesto DORH-ovih uputa internacionalno strogo pravo, Ustav ili zakon. Time je glavni DORH pravno DORH, a može to biti i stvarno.

Zakon o kaznenom postupku (ZKP), čl. 206.c-e, ovlašćuje DORH na „Odbačaj kaznene prijave prema načelu svrhovitosti“. Po čl. 206., st. 2 ZKP „Protiv rješenja državnog odvjetnika o odbacivanju kaznene prijave žalba nije dopuštena“. Po čl. 2. st. 4. KZP, “Ako državni odvjetnik ustanovi da nema osnova za pokretanje ili provođenje kaznenog progona, na njegovo mjesto može stupiti žrtva u ulozi oštećenika kao tužitelja uz uvjete određene ovim Zakonom.” Nema zakona koji bi zahtijevao ili makar ovlastio neki državni organ ili javnopravnu osobu da u slučaju čl. 2. st. 4. KZP radi zaštite javnog dobra nastupi kao tužitelj.

DORH je s Tužilaštvom za ratne zločine Republike Srbije 2006., a slično i s tužilaštvima BiH i Crne Gore, zaključio sporazum o suradnji u progonu počinitelja kaznenih djela ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti i genocida. Ti su sporazumi slični DORH-ovim uputama: nisu obvezatni po internacionalnom pravu (jer su gentlemen’s agreements), ali mogu promijeniti primjenu nacionalnih ustava i zakona, a možda i internacionalnog prava.

Provedba

Po podacima Državnog zavoda za statistiku, u razdoblju 2016.-17., za gospodarska kaznena djela samo je 1 osoba osuđena na više od 5 godina zatvora, 9 na 3-5 godina, 24 na 2-3 godine, 123 na 1-2 godine, a 1128 na do 1 godine, i to uglavnom na uvjetnu kaznu zatvora.

U odnosu na broj prijedloga kaznenih prijava koje podnose inspektori Porezne uprave i državnog proračuna, broj optužnica podignutih od DORH-a je neznatan. Po nalazu krivičara, hrvatski sudovi donijeli su „nula presuda u pet godina za insider trading ili bilo koje drugo kazneno djelo na tržištu kapitala; osam puta manje osuda za utaju poreza per capita negoli u Njemačkoj“.

Po pokretačima Domovinskog pokreta, danas treće najjače stranke u Saboru, povod za njegovo okupljanje bilo je neprocesuiranje ratnih zločina počinjenih u Domovinskom ratu. Je li to po sporazumima DORH-a s javnim tužiteljstvima Srbije, Crne Gore i BiH?

Birokratizam

Institucionalni je uvjet propisa i provedbe birokratski pravni poredak čija doktrinarna potka je legalizam, tj. uvjerenje da je pravo “sistem općih normi postavljenih zapovijedima suveréna u državi i obvezatnih zbog njihove utemeljenosti na fizičkoj prisili”. Taj poredak ne uključuje to što naziva pravnom praksom, tj. primjenu općih pravnih normi pojedinačnima (sudskim, diplomatskim, upravnim, poslovnim). Stoga praksa, pogotovo prvostupanjske presude i upravni akti, ne treba biti i nije objavljivana. Osim iznimno, najčešće tako da je najvažniji dio presuda, tj. opis činjeničnog stanja, skraćen do neupotrebivosti za buduću praksu. U birokratskom poretku samo državno pravo jest pravo. Internacionalno pravo, opće i posebna (čak ono UN-a), transnacionalna prava (VE, EU i sl.), trgovačko pravo (u velikoj mjeri internacionalizirano i rješavano izvansudski) i ustavno pravo nisu pravo. Nije čak niti upravno pravo (npr. upravni akt čija je pravomoćnost osnažena od upravnog suda nije ovršan pa stranka svoje imovinsko pravo iz akta može ostvariti protiv države samo građanskom parnicom – ako se država ne pobrine pilot praksom da i to pravno ne može).

U SFRJ Služba društvenog knjigovodstva marno je Javnom tužilaštvu podnosila krivične i prekršajne prijave protiv direktora (koji su pod šumom propisa mogli poslovati samo tako da ih danomice krše). Tužilaštvo je gonilo za privredni kriminal direktore koji su politički zgriješili. A i mogli su postati direktorima ako im je Partija „držala rep u ladici“ Tužilaštva. Oni u vanjskoj trgovini, jugojamesbondovi, imali su the licence to steal. Tim nasljeđem objašnjiv je nalaz istraživanja diplomaca prava u 2004.-14. koji su postali državnim odvjetnicima. Da im od predmeta koje su izučavali u dodiplomskom studiju prava uopće nisu korisni financijsko pravo i financijska znanost i upravno pravo. Nije li to pokazatelj da DORH ne radi svoj glavni posao?

Fahidiotizam

Pokazatelj je i fahidiotizma proizvođenog od hrvatskih visokih učilišta, a ugrađivanog u javne službe. Ministri financija nakon Hanžekovića (1990.-91.) nisu zapošljavali pravnike sve dotle da su odlaskom Serđe Kabića u mirovinu ostali bez pravnog savjetnika. Kako je Policija ustrojavana da ipak prepozna gospodarski kriminal, tako je Policijska akademija čišćena od prava i pravnika.

Zakonski i akademski zahtjev da se u studiju prava izučava metodologija desetljećima je izigravan (podukom sociologijskih metoda, računalnog pretraživanja pravnih podataka!; kasnije podukom metodologije prava i pravne znanosti od onih koji o njoj nisu objavili radove, da njihovi studenti ne bi zbunjivali druge nastavnike). ‘’Diskreciona ocjena’’ (1937.) Ive Krbeka, vjerojatno najbolja hrvatska pravna knjiga do sada te neizostavni uvod i u javnotužilačku diskreciju, tj. svrhovito odlučivanje, više se ne čita niti od studenata uprave. ‘’Sudska argumentacija’’ (2010.) Žakline Harašić, koja pomno analizira hrvatsku praksu, još nije citirana od hrvatskih pravnika. Poput guslača su kojima svirka uglavnom ide, brojnima i izvrsno, no sluhisti su, ne notalisti. Refleksiju hrvatskih pravnika rječito pokazuje tvrdnja drugostupanjskog suca (koju Vrhovni sud RH nije osporio): “obnašanje sudačkog poziva do minucioznosti je determinirano postupovnim i zakonskim gabaritima te su samovoljne aberacije ma koje provenijencije unaprijed isključene”. Kao da je karikatura njemačkoga 19-stoljetnoga pravnog rasuđivanja od američkih pravnih realista 1920-ih. No kad “determinirani” svoje pravno rasuđivanje objašnjavaju extra officium, samorefleksija im je crnja od najkmičnije američke: KKKD (“Kak’ se kom…digne”). I ona je izraz niske pismenosti u Hrvata. U njoj je moguće da pravo postiže mir, ali ne i pravednost, tj. zakonitost, koja traži pomno obrazlaganje odnosa prava i činjenica. „Što je država bez pravednosti, doli razbojnička banda?“ pita Sv. Augustin. U nas nastaje puzećim izvanrednim stanjem političko-gospodarskih moćnika kojima je DORH suvereno sredstvo.

Promjene?

Ako su još uopće moguće, na bolje su provedive samo postupne i sustavne promjene, od srednjeg i visokog obrazovanja te znanosti do uprava, inspekcija, revizija, sudova, javnog gospodarstva i samog DORH-a. Primjerice, sljedeći karišik:

1) Pretvaranje DORH-a u Javno tužiteljstvo RH (JTRH) odvajanjem od Javnog pravobraniteljstva RH.

2) Izbor kockom članova malobrojnoga (npr. 7) Javnotužiteljskog vijeća RH (JTVRH) iz reda zamjenika JTRH, visokih sudaca i starijih odvjetnika na razdoblje od 4 godine, bez mogućnosti reizbora, tijekom kojega ne smiju obavljati pravne dužnosti ili druge poslove. Djelovanje JTVRH je javno i podsudno.

3) Vlada imenuje glavnoga JTRH iz reda tri zamjenika JTRH predložena od JTVRH; a na podjednak način županijske i općinske JT iz reda zamjenika JT.

4) Glavni JTRH uz mišljenje kolegija JTRH i suglasnost Vlade donosi smjernice za provedbu propisa koji ovlašćuje JT da odlučuje svrhovito u granicama zakona. Ustavni sud ocjenjuje smjernice. JT obustavlja pojedinačni akt svog ili nižeg zamjenika koji je protivan smjernici. Na zahtjev zamjenika, JTVRH ocjenjuje svrhovitost, a VSRH zakonitost obustave. JT pokreće pred JTVRH stegovni postupak protiv svog ili nižeg zamjenika. JT obavlja javnotužiteljsko-upravne dužnosti (skrb o pravodobnom i urednom obavljanju dužnosti itd.).

5) JTVRH imenuje na temelju javnog natječaja zamjenike JT-a iz reda kandidata koji objavljenim postignućima kao JT-i, ZJT-i, suci, odvjetnici, revizori, vještaci ili sl. ispunjavaju propisane uvjete (naobrazba i iskustvo u pravu te ekonomiji ili informatici ili forenzici ili sl.; broj i postotak riješenih i uspješnih predmeta u dotadašnjoj pravnoj praksi; prozirna imovina; bez kazne i sukoba interesa; itsl.).

6) Predmeti se kockom raspoređuju zamjenicima JT-a. Zamjenik JT-a samostalno rješava predmet koji mu je raspoređen, a ovlašten je i sam uzeti i rješavati predmete iz svog stručnog (npr. financijskog) djelokruga (po uzoru na JT u Italiji).

7) Rješenje o odbačaju kaznene prijave ili odustanku od kaznenog gonjena (neovisno o tom podliježe li sudskoj ocjeni, kako to predlaže sudac Turudić, ili ne) dostupno je državnom tijelu za nadzor JT-a, npr. Odboru za JT Hrvatskog sabora s vlastitom stručnom službom, koji svake godine ispituje i procjenjuje rad JT-a; a dostupno je (osim odluka o nacionalnoj sigurnosti te osobnom ili obiteljskom životu) novinarima i istraživačima.

8) Sustavno pravno-, ekonomsko- i upravno-znanstveno istraživanje JT-a i institucija na koje se oslanja u progonu kaznenih djela protiv gospodarstva i službene dužnosti na štetu javne imovine (Ministarstvo financija, Policija, državna revizija).

9) Promjene (stručne, postupovne) i tih institucija.

10) Osposobljavanje diplomanada i postdiplomanata prava i ekonomije pomaganjem stručnoj službi Odbora za nadzor JT-a (nar. zajedničkim pretraživanjem i razvrstavanjem te raščlambom JT rješenja o odbačaju i dossiera tih rješenja).