Analizu sam radio na osnovi broja registriranih birača, kako je to DIP donosio izvještavajući o rezultatima izbora’, kaže Čular

Nakon što je predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović zaprijetio da će idući parlamentarni izbori biti neustavni ako se ne korigira Zakon o izbornim jedinicama i ne osigura da glas svakog birača podjednako vrijedi, u javnosti se ponovo rasplamsala rasprava o mogućoj novoj konstrukciji izbornih jedinica. Tim smo povodom razgovarali s Goranom Čularom, profesorom s Fakulteta političkih znanost i autorom istraživanja: „Metodološki izazovi ustavnog sudovanja: učinci podjele na izborne jedinice na rezultate izbora u Hrvatskoj 2000-2016“, u kojem je analizirao rezultate izbora u šest izbornih ciklusa i došao do zaključka da u čak osam od ukupno deset izbornih jedinica glas birača po izabranom zastupniku ne vrijedi jednako.

Osvrnuvši se na postojeću arhitekturu od 10 izbornih jedinica, Čular nije osporio da je glavni predlagač postojećih izbornih jedinica u kojima se bira po 14 zastupnika 1999., kada su doneseni izborni zakon i Zakon o izbornicima jedinicama, bio Vladimir Šeks. Jesu li te izborne jedinice formirane tako da osiguraju prednost u saborskim mandatima HDZ-u nije siguran, ali smatra da je Šeks dao „Štercu“ naputak da granice izbornih jedinica formira tako da HDZ izgubi najmanje mandata. Evo i kako je to Čular objasnio u razgovoru za Nacional: „Na inicijativu Šeksa formirana je jedna radna skupina. U toj radnoj skupini bili su Smiljko Sokol s Pravnog fakulteta, Ivan Grdešić s Fakulteta političkih znanosti, profesorica Mirjana Kasapović i još neki. Ta radna skupina predložila je razmjerni izborni sustav u više izbornih jedinica, što sada imamo, i sustav s 10 izbornih jedinica s 14 zastupničkih mandata. Međutim, ta radna skupina nije iscrtavala granice izbornih jedinica. Imamo informaciju da je to radio Šeks s još nekima, uključujući demografa Stjepana Šterca. Te 1999. svima, pa i Šeksu bilo je kristalno jasno da HDZ gubi sljedeće izbore. Tako je Šeks najvjerojatnije naložio Štercu ne da napravi izborne jedinice tako da HDZ najviše dobije, nego da ih konstruira tako da HDZ najmanje izgubi“.

NACIONAL: Ustavni sud naložio je Saboru da osigura jednakost biračkog prava u svim dijelovima Hrvatske, odnosno u svim izbornim jedinicama. U suprotnom zaprijetio je da bi sljedeće izbore mogao proglasiti neustavnim. Što možemo očekivati?

Ustavni sud je još 2010. naložio Saboru da promijeni izborne jedinice da bi se osigurala jednakost biračkog prava, što je ustavna kategorija. Drugo, naložio je da te izborne jedinice što više prate i administrativne granice županija, a to je opet zakonska obveza. To su dva cilja postavljena pred Sabor.

NACIONAL: Što je prijedlog GONG-a? U tome ste i osobno sudjelovali.

Prijedlog GONG-a je da se Hrvatska podijeli u šest izbornih jedinica, a ostale bi i one dvije posebne izborne jedinice: za dijasporu, u kojoj se biraju tri zastupnika i izborna jedinica nacionalnih manjina s osam zastupničkih mandata. Te dvije izborne jedinice, postojeća 11. i 12. izborna jedinica, ostale bi takve kakve jesu. To ne rješavamo. One su predviđene u Ustavu i Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina.

NACIONAL: Zašto šest izbornih jedinica?

Tih šest izbornih jedinica zrcale prirodnu, povijesnu podjelu Hrvatske: Dalmaciju, Slavoniju, Zagorje, Istru i Rijeku itd. U toj kombinaciji Grad Zagreb bi mogao biti samo jedna izborna jedinica, a ne bi previše odstupao od ostalih izbornih jedinica po broju mandata. Tih šest izbornih jedinica veće su nego što su postojeće izborne jedinice. Najmanja od njih, koja bi obuhvatila Istru, Rijeku i Liku, davala bi 17 mandata. Dalmacija s najvećim brojem birača davala bi 29 saborskih mandata. Bio bi različiti broj saborskih mandata u svakoj izbornoj jedinici, a taj broj mandata odgovarao bi broju birača. GONG smatra da bi se tako sustav izbornih jedinica unaprijedio u odnosu na postojeće stanje, u prvom redu u smislu bitno manjih disproporcijskih učinaka u podjeli mandata strankama.

NACIONAL: Jeste li vi izradili taj prijedlog izbornih jedinica za GONG-a?

Nisam. To je stari GONG-ov prijedlog iz 2014. Mi smo ga sada samo obnovili s izračunom novog broja birača, kao i drugim brojem mandata po izbornim jedinicama zbog demografskih promjena. No smatram da je taj GONG-ov prijedlog optimalan. Rješava jednakost biračkog prava, a sve izborne jedinice idu i po granicama današnjih županija. Postiže oba cilja koja je Ustavni sud naložio Saboru.

NACIONAL: Slavonija je doživjela demografski potop, pa bi izgubila značajan broj birača, a onda i zastupnika u Saboru. Slavonija trenutno kao posljedicu iseljavanja dobiva više zastupničkih mandata, dominantno HDZ-ovih, u odnosu na broj birača.

U istraživanju iz 2018. simulirao sam situaciju u 10 izbornih jedinica kako su one trenutačno iscrtane, ali s različitim brojem mandata. Kad se taj broj mandata dijeli prema broju birača u pojedinoj izbornoj jedinici od 2000., onda se jasno vide sve veće razlike u broju glasova za pojedinog zastupnika i razina nejednakosti biračkog prava u pojedinim izbornim jedinicama.

NACIONAL: Zašto se to događalo? Je li to bilo zbog različitih demografskih trendova u pojedinim izbornim jedincima?

Dijelom zbog demografskih trendova, ali dijelom i zbog situacije u biračkim popisima. Analizu sam radio na osnovi broja registriranih birača, kako je to DIP donosio svaki put prilikom izvještavanja o rezultatima izbora. Pokazalo se da su još 2000. tri izborne jedinice odudarale više od plus-minus pet posto, a to je zakonom bilo definirano kao dozvoljeno odstupanje broja birača u nekoj izbornoj jedinici u odnosu na prosječnu.

NACIONAL: Koje su izborne jedinice još tada prekoračile zakonom dozvoljeno odstupanje?

To su 4., 6. i 10. Te tri izborne jedinice već su 2000. izlazile iz tog zakonski predviđenog odstupanja potrebnog broja glasova po izabranom zastupniku, 4. i 6. su imale manji, a 10. veći broj birača od propisanog i tako je ostalo na svim budućim izborima. Taj broj izbornih jedinica izvan zakonskog raspona do 2011. povećan je na osam od ukupno 10 izbornih jedinica, a toliki je bio i na posljednjim izborima. Zapravo, samo je jedna izborna jedinica (8.) bila unutar zakonskih gabarita u svim izborima od 2000. Ne samo to. Razlike između najveće i najmanje izborne jedinice su isto rasle i u zadnja četiri izborna ciklusa dosegle su 27-28 % broja birača prosječne jedinice.

‘Po jednoj računici Slavonija bi izgubila tri zastupnička mandata, a nisam ulazio u političke interpretacije’, rekao je Goran Čular. FOTO: Saša Zinaja/NFOTO

NACIONAL: Što je pokazalo vaše istraživanje?

Podijelio sam tim izbornim jedinicama proporcionalan broj mandata suglasan broju birača u svakoj izbornoj jedinici. Kada se to pogleda, onda se vidi da su dvije slavonske izborne jedinice predprestavljane. Ukupno gledajući, riječ je o tri izborne jedinice. To su 3., 4. i 10. izborna jedinica. Ta 4. izborna jedinica još od 2000. uvijek je bila izvan gabarita, kao i 6. izborna jedinica, koja obuhvaća Zagrebačku i Sisačko-moslavačku županiju. S druge strane, 7. izborna jedinica, koja se proteže od Zagreba do Novog Vinodolskog, trebala bi dobiti možda čak i jedan do dva saborska mandata više. Ostale izborne jedinice imaju veći broj zastupnika u odnosu na broj birača koji ih bira. Jedna od slavonskih izbornih jedinica, prema tim pokazateljima, trebala bi umjesto 14 davati 12, a druga 13 saborskih zastupnika. U toj računici Slavonija bi izgubila tri zastupnička mandata. Nisam ulazio u političke interpretacije zašto je to tako.

NACIONAL: Znači li to onda da bi HDZ izgubio ta tri zastupnička mandata u Slavoniji?

Ne. Mandate bi gubile stranke koje su posljednje po D’Hondtovoj raspodjeli dobivali mandate, a to nije uvijek bio HDZ. Zapravo, od ukupno 9 mandata koje bi dvije slavonske izborne jedinice izgubile u posljednja tri izborna ciklusa (4. izborna jedinica po dva, a 5. po jedan mandat u svakom ciklusu), HDZ bi izgubio samo tri, a ostale mandate bi gubili SDP, HDSSB, Most, Živi zid i Domovinski pokret, kako koje godine. Recimo 2015. HDZ ne bi izgubio niti jedan mandat, što znači da bi postotno u mandatima bolje prošao, dok bi 2020. izgubio dva. To uvjerljivo pokazuje da D’Hondtova metoda ne daje zadnje mandate uvijek najjačoj stranci, kako se često tvrdi.

NACIONAL: Nasuprot vašoj matematici župan Ivan Anušić, jedan od potpredsjednika HDZ-a, izjavio je da se ne može složiti da 4. i 5. izborna jedinica izgube postojeći broj zastupnika u Saboru bude li se primijenilo načelo da se broj zastupnika u izbornim jedincima bira različito, odnosno ne po 14 zastupnika u svakoj izbornoj jedinici, nego zavisno od toga koliko u njima ima registriranih birača.

To su legitimni politički zahtjevi nekoga tko svoje biračko i stranačko uporište veže uz neku regiju. Ja u to ne ulazim. Međutim, ono što svakome mora biti jasno je sljedeće: ne može se postići jednakost biračkoga prava, a da Slavonija ostane na istom broju mandata. Razlika je samo što će se u nekim modelima rješenja to odmah vidjeti na prvu loptu, a u nekim, primjerice Hrvatskoj kao jednoj izbornoj jedinici, ostat će skriveno. I to je sve. Slavonija ima vjerojatno najveće razvojne probleme trenutno u Hrvatskoj i mislim da će to objektivno priznati ljudi iz svih hrvatskih regija. Ali izborne jedinice nisu ni mjesto ni način na koji se može i mora pomagati Slavoniji. One su samo krajnje posljedice drugih procesa koje bi trebalo adresirati drugim politikama.

NACIONAL: Kako se može riješiti taj problem? GONG predlaže šest umjesto 10 izbornih jedinica. Jedna od ideja je, neovisno od GONG-a, i da cijela Hrvatska postane jedna izborna jedinica. Je li bi i u tom slučaju ostao na snazi D’Hondtov sustav raspodjele glasova u određivanju saborskih mandata?

Broj i veličina izbornih jedinica su jedna odluka, metoda preračunavanja glasova u mandate druga, o prvoj odluci načelno neovisna. I u sustavu šest izbornih jedinica, a posebno u Hrvatskoj kao jednoj izbornoj jedinici, učinak D’Hondtove metode na disproporcionalnost bio bi osjetno manji nego sada. Zato smatram da bi je trebalo ostaviti. Kod nas je jadan D’Hondt doveden na stup srama, a kako sam ustanovio u nizu pokusa sa studentima, većina studenata, a vjerojatno i građana, intuitivno prije slijedi ideju pravednosti koju ima D’Hondt, nego neke druge, matematički proporcionalnije metode. Osim toga, od nekoliko metoda koje se koriste u Europi D’Hondtova je pojedinačno najčešća. Zašto ako je tako odiozna?

NACIONAL: Da je Hrvatska jedna izborna jedinica, a da izborni prag ostane na 5 posto, IDS vjerojatno ne bi imao tri zastupnička mandata kao u postojećem modelu izbornih jedinica. Procjena je da bi u tom slučaju gubitnici bile manje stranke. Drugim riječima, osim HDZ-a ni oporbeni IDS nije zainteresiran da se mijenja broj izbornih jedinica. Kako prevladati taj prijepor?

Kad bi Hrvatska bila jedna izborna jedinica, onda bi postojao i neki zakonski izborni prag, a to je stvar posebne odluke. Bi li taj izborni prag bio 2, 3 ili 4 posto, trebalo bi odlučiti. Regionalna stranka, koja se natječe samo na ograničenom području Hrvatske kao što je IDS u Istri i nekoliko općina izvan Istre poput Opatije, svojom trenutnom snagom sigurno ne bi uspjela prijeći taj nacionalno postavljen izborni prag. Drugim riječima, IDS bi ostao bez mandata u Saboru ako ne bi na izbore izlazio u koaliciji s drugim strankama, što je IDS doduše i do sada znao raditi. Bez predizborne koalicije IDS ne bi imao zastupnike u Saboru, a trenutačno ima tri zastupnička mandata, a od 1992. konstantno je bio predstavljen s tri, katkad i četiri zastupnika. Kada bi Hrvatska postala jedna izborna jedinica, možemo samo zamisliti kakvi bi bili politički efekti u odnosima između Zagreba i Istre. Faktičko zatvaranje predstavničkih kanala za još uvijek najveću stranku Istre moglo bi gurnuti Istru u neku strategiju odnosa sa Zagrebom.

NACIONAL: Zašto je to problem za Istru? Bi li to IDS gurnulo u pravcu neke vrste secesionizma?

Ne nužno secesionizma, ali držanje predstavničkih kanala otvorenim uvijek doprinosi integraciji, dok obrnuta situacija odmaže.

NACIONAL: Zašto je GONG protiv prijedloga da Hrvatska bude samo jedna izborna jedinica? Tada bi ankete agencija koje se bave istraživanjima javnog mnijenja bile vjerodostojnije.

Vi se sada, naravno, zezate, jer ne radimo izborni sustav zato da bismo olakšali agencijama. Načelno ste u pravu, za istu preciznost procjene rezultata troškovi istraživanja bi bili kudikamo manji da je Hrvatska jedna izborna jedinica. S druge strane, agencije bi izgubile jednu nevjerojatno sretnu okolnost – greške u procjenama na razini izbornih jedinica najčešće se ponište i, ako ste primijetili, agencije se uvijek hvale predviđanjima na razini države. Kad bi išle na razinu izbornih jedinica, onda bi se jasno vidjelo koliko su zapravo falile. To znamo još iz predmeta obrane i zaštite, mi koji smo je imali u školi – ako oko zanosi ulijevo, a cijev udesno, imaš dobre šanse da pogodiš u centar mete. Ali pustimo to. GONG smatra da postoji određena vrijednost u tome da se to natjecanje dijelom provodi regionalno, pogotovo nakon što je Hrvatska ukinula županijski dom 2001. pa je već 20 godina potpuno jednodomna parlamentarna država. Da bi se regionalnim interesima dala mogućnost da budu ukalkulirani u izborno natjecanje, smatramo da je rješenje s tih šest izbornih jedinica bolje nego ono s Hrvatskom kao jednom izbornom jedinicom, a dovoljno je bolje, radi prije rečenih razloga, i u odnosu na postojeće stanje.

NACIONAL: Što bi se u slučaju Hrvatske kao jedne izborne jedinice dogodilo s glasovima birača manjih stranaka, koje ne bi prešle izborni prag? Koliko su realne tvrdnje da bi ti glasovi onda otišli u korist velikim strankama?

Ni to nije točno. Ne bi ti glasovi išli ni na čiju stranu. Jednostavno se ne bi se uzimali u obzir. Efekt glasanja građana za te male stranke, koje ne prijeđu izborni prag, bio bi kao da ti birači uopće nisu izašli na izbore. Točno je da tada ostaje više mandata za raspodjelu onim strankama koje su prešle izborni prag. U tom slučaju bi onda veće stranke imale stanovitu prednost u raspodjeli mandata, ali da je Hrvatska jedna izborna jedinica ta bi prednost bila minimalna. Zašto? Zato kada se povećava broj mandata, koji se dijele, a u Hrvatskoj bi se dijelilo 140 postojećih mandata, onda bi efekti D’Hondtove metode bili jako smanjeni. Drugim riječima, kada bi cijela Hrvatska bila jedna izborna jedinica, davala bi najrazmjerniji broj zastupničkih mandata D’Hondtovom metodom izračuna od svih drugih kombinacija s izbornim jedinicama, osim za stranke koje ne prijeđu prag.

NACIONAL: Govorite o raspodjeli 140 zastupničkih mandata, ali u Saboru je 151 zastupnik.

To se ne odnosi na posebno zastupništvo dijaspore i posebno zastupništvo nacionalnih manjina. Riječ je samo o ovih trenutnih 10 redovnih izbornih jedinica. Te dvije izborne jedinice, 11. i 12. izborna jedinica, nisu dio problema o kojem govorimo.

NACIONAL: Koliko je točna informacija da je glavni kreator postojećih izbornih jedinica bio Vladimir Šeks, da bi kroz tu izbornu geografiju osigurao prednost HDZ-u?

To ne znam. Kada su 1999. doneseni izborni zakon i Zakon o izbornim jedinicama, na inicijativu Šeksa formirana je jedna radna skupina. U toj radnoj skupini bili su Smiljko Sokol s Pravnog fakulteta, Ivan Grdešić s Fakulteta političkih znanosti, profesorica Mirjana Kasapović i još neki. Ta radna skupina predložila je razmjerni izborni sustav u više izbornih jedinica, što sada imamo, i sustav s 10 izbornih jedinica s 14 zastupničkih mandata. Međutim, ta radna skupina nije iscrtavala granice izbornih jedinica. Imamo informaciju da je to radio Šeks s još nekima, uključujući demografa Stjepana Šterca. Te 1999. svima, pa i Šeksu bilo je kristalno jasno da HDZ gubi sljedeće izbore. Tako je Šeks najvjerojatnije naložio Štercu ne da napravi izborne jedinice tako da HDZ najviše dobije, nego da ih konstruira tako da HDZ najmanje izgubi.

NACIONAL: Što su vam rekli članovi te radne skupine?

Pričao sam kasnije s ljudima iz te radne skupine i pitao sam ih zašto su predložili 10 izbornih jedinica s 14 zastupničkih mandata jer je takav sustav izuzetno rijedak. Dobio sam sljedeći odgovor: „Mi u tom trenutku nismo sigurni ostaju li županije u postojećem obliku“, a županije su postojale tek šest godina. Pitali su se je li se taj regionalni sustav mijenja. Tada je opozicija u svom programu imala potpunu promjenu regionalnog ustroja. Zašto to nisu napravili pod Ivicom Račanom ne znam, a imali su dvotrećinsku većinu u Saboru i mogli su to učiniti. Ta radna skupina, da bi ostala politički neutralna prema regionalnom sustavu, predlaže 10 izbornih jedinica u kojima se bira po 14 zastupnika kao rješenje, koje ni na koji način ne prejudicira očekivani, budući regionalni ustroj. To je bilo zamišljeno kao privremeno rješenje. Zato mi je 20 godina kasnije čudno da jedan dio političara još uvijek inzistira na tom rješenju 10 izbornih jedinica puta 14 zastupničkih mandata, koje je nastalo u jednom konkretnom trenutku i implicite bilo mišljeno kao privremeno.

NACIONAL: Nenad Pokos s Instituta Ivo Pilar izašao je sa svojim prijedlogom izbornih jedinica. Što kažete o njegovu prijedlogu?

Problem s rješenjem kolega Pokosa je upravo to što ne izlazi iz formule 10×14 i time ostaje podoptimalno. Naime, unutar tog modela ne možemo istodobno zadovoljiti oba postavljena cilja koja su i u izvješću Ustavnoga suda. Ili ćemo zadovoljiti samo jednakost biračkog prava, a granice izbornih jedinica će nam ići kako god. Ili ćemo poštovati granice županija kao izbornih jedinica, ali onda nećemo moći udovoljiti jednakosti biračkog prava. Svako rješenje, koje bi ostalo unutar modela izbornih jedinica 10 puta 14 zastupnička mandata ili bilo koje druge opcije s istim brojem mandata po izbornim jedinicama je nužno loše rješenje. A da ne govorim o tome da onda svako naknadno ažuriranje podrazumijeva nova iscrtavanja granica, što nije politički neutralan posao i ne možete ga povjeriti nekog neovisnom tijelu. A da ne spominjem da onda i birače selite iz jedne u drugu izbornu jedinicu. Rješenje s izbornim jedinicama različitog broja mandata nosi, u tom smislu, niz prednosti, stabilizirajući učinak i jednostavnije, politički neutralno ažuriranje broja mandata kad se za to ukaže potreba.