Objavljeno u Nacionalu br. 1048, 25. svibanj 2018.

Nacional donosi ulomak iz knjige ‘Kako Berlin vlada Europom’ u kojem Paul Lever, bivši britanski veleposlanik u Berlinu, piše o razvoju vanjske i obrambene politike EU-a te mogućnostima stvaranja zajedničke vojne jedinice pod egidom Europske unije

Vanjska politika nije se spominjala u Rimskom ugovoru iz 1957. No 1970. države članice Europske ekonomske zajednice ustanovile su praksu onoga što je tada nazvano Europska politička kooperacija.

Takva kooperacija provodila se na međuvladinoj i dobrovoljnoj bazi izvan okvira samog Ugovora o EEZ-u. Komisija je prisustvovala sjednicama, ali samo kao promatrač. Europski parlament i Europski sud pravde nisu imali nikakvu ulogu. Države članice nisu imale nikakvu formalnu obvezu da zajednički djeluju. Međutim, odlučile su se konzultirati i pokušati postići sporazum u pitanjima u kojima su imale zajednički interes.

Katkad se tvrdi da je Europska Unija kojoj se Britanija pridružila bila isključivo ekonomska institucija i da je tek poslije prešla i na političko polje. To je istina u vezi sa samim sporazumom, ali vanjskopolitička suradnja je 1973., kad je pristupanje Britanije stupilo na snagu, već bila dio aktivnosti EU-a.

Zapravo je britanski angažman na političkom području Europske Unije čak prethodio formalnom članstvu. Britanija je, uz Irsku, Dansku i, do njenoga referenduma, Norvešku, počela sudjelovati u Europskoj političkoj kooperaciji odmah nakon potpisivanja ugovora o pristupanju u siječnju 1972., no prije nego što je njegovo pristupanje bilo ratificirano. (Prvi sastanak EU-a kojem je prisustvovala Britanija bio je tog mjeseca. To je bila niža razina pododbora koji se bavio Konferencijom o europskoj sigurnosti i suradnji, projektom kojeg su se u to doba držali Sovjetski Savez i njegovi saveznici iz Varšavskog pakta. Belgijski predsjedatelj počeo je sastanak napominjući da je dosadašnja rasprava na Europskoj političkoj kooperaciji vođena na francuskom bez prijevoda, ali da bi se ta praksa mogla revidirati zbog proširenja članstva odbora. Vođa britanske delegacije, dužnosnik ministarstva vanjskih poslova srednjeg ranga s neobično širokim jezičnim vještinama, odgovorio je da je posve zadovoljan nastavkom razgovora na francuskom ili pak engleskom, njemačkom ili talijanskom, ako to njegovi kolege smatraju prikladnijim.

Ugovor iz Maastrichta 1992. formalizirao je status vanjske politike kao aktivnosti EU-a. Koncept zajedničke vanjske i sigurnosne politike uveden je kao jedan od takozvana tri stupa te institucije. No, kao i kod novog drugog stupa koji bavio policijskom i pravosudnom suradnjom, struktura je ostala međuvladina. Vijeće ministara bilo je glavno tijelo koje je uključeno u djelovanje, a donošenje odluka bilo je jednoglasno. Zajednički stav tako je mogao biti postignut samo ako su svi bili sporazumni, a ako nije bilo tako, države članice imale su slobodu da djeluju po svom.

Ugovorom iz Amsterdama potpisanim 1997. stvorena je dužnost visokog povjerenika za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, funkcija osmišljena da pokaže ime i lice svijetu izvan Unije (Javier Solana, nekadašnji glavni tajnik NATO-a, bio je prvi obnašatelj te dužnosti) te uvede određenu fleksibilnost u donošenje odluka. I dok je zajedničke strategije trebalo dogovoriti jednoglasno, postojala je mogućnost za donošenje odluka većinskim glasovanjem, u određenim uvjetima, kako bi se implementirale, kao i za konstruktivnu suzdržanost, kad je država članica mogla odbiti potporu nekoj politici EU-a, ali ne bi spriječila da se ona provodi.

Možda je najistaknutije vanjskopolitičko postignuće EU-a, što ne iznenađuje, ono na području gdje se politika i trgovina preklapaju, konkretno, u nametanju sankcija

Po Ugovoru iz Lisabona 2007. stvorena je Europska služba za vanjsko djelovanje, a funkcija visokog povjerenika kombinirana je s onom potpredsjednika Europske komisije. Obnašatelj tih dužnosti dobio je i odgovornost da predsjeda sastancima ministara vanjskih poslova zemalja EU-a kad se raspravlja o vanjskoj politici. Unatoč tim promjenama zajednička vanjska i sigurnosna politika EU-a ostala je u biti međuvladina. Ona djeluje kad se svi slažu, ali ne priječi pojedine članice da samostalno djeluju kad procijene da je to neophodno. Europski parlament nema formalnu ulogu u razradi ili provedbi politike – jedino ima pravo da bude informiran koje su odluke donesene.

Postignuća EU-a u vanjskoj politici zasad su poprilično skromna. Izdano je mnogo deklaracija i skovane su bezbrojne strategije za odnose s njenim susjedima. Ona je velik pružatelj pomoći i godinama podupire palestinsko gospodarstvo. Ali na političkoj razini nikad nije ostvarila utjecaj koji ima na polju vanjske trgovine. U svim važnim međunarodnim pitanjima – invaziji na Irak ili bombardiranju Libije, primjerice – mišljenja u EU-u bila su podijeljena i pojedine države članice donosile su vlastite odluke.

Možda je najistaknutije vanjskopolitičko postignuće EU-a, što ne iznenađuje, ono na području gdje se politika i trgovina preklapaju, konkretno, u nametanju sankcija. I u slučaju Irana i u slučaju Rusije Europska je Unija bila sredstvo za učinkovitu primjenu gospodarskog pritiska kako bi se postigli vanjskopolitički ciljevi.

Uključenost EU-a u obranu još je novijeg datuma i više sporadična. Europska obrambena organizacija, Zapadnoeuropska unija (WEU), postoji još od 1940-ih. No samo na papiru – nikad ništa nije poduzela. Tijekom hladnog rata NATO se brinuo za sigurnost u Europi i bio je jedini oblik europske obrambene suradnje.

Stvari su se počele mijenjati 1990-ih. Poslijehladnoratovski poredak bio je krhkiji nego što su mnogi predviđali, a građanski rat u bivšoj Jugoslaviji podsjetio je Europu kako ni ona sama nije imuna na nestabilnost i nasilje. Tvorci obrambene politike zainteresirali su se za razne oblike čuvanja mira kao potencijalne uloge svojih oružanih snaga. Istodobno su Sjedinjene Američke Države jasno rekle da, unatoč tomu što NATO-ova predanost obrani Europe od vanjskih napada ostaje na snazi, očekuju da europske članice NATO-a preuzmu više odgovornosti za druge oblike ugroze sigurnosti u vlastitom susjedstvu.

Stoga su 1992. vlade zemalja članica WEU-a (u to vrijeme jedine europske organizacije koja je postojala na području obrane) dogovorile niz vojnih misija s ciljem zajedničke provedbe. One su poznate pod nazivom “Zadaci iz Petersberga”, jer je sastanak na kojem su dogovorene održan u hotelu Petersberg nedaleko od Bonna. Svi su zadaci bili na donjem kraju intenziteta vojnog spektra. WEU se poslije postupno gasila, a njene je zadaće preuzela Europska Unija. Nakon rata na Kosovu 1999. čelnici vlada EU-a u Helsinkiju odlučili su da:

Unija mora imati kapacitet za autonomno djelovanje, uz potporu vjerodostojne vojne sile, načine odlučivanja kako je upotrebljavati i spremnost da se to čini, kako bi se odgovorilo na međunarodne krize ne remeteći akcije NATO-a.

Također su promijenili naziv Zajedničke vanjskopolitičke i sigurnosne politike u Zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku i postavili takozvane “glavne ciljeve” kako bi osigurali da Europska Unija ima zajamčeni minimum sposobnosti za brzo djelovanje vojnih snaga. Te su odluke u velikoj mjeri bile pod utjecajem deklaracije koju su u Saint-Malou 1998. objavili britanski premijer Tony Blair i francuski predsjednik Jacques Chirac. Druge države članice prešutno su priznale da je razumijevanje dviju država s najznačajnijim vojnim snagama u Europi ključno ako EU namjerava razvijati svoju vojnu silu na obrambenom planu.

Perspektiva formiranja europske vojske bila je jedan od argumenata zagovornika izlaska iz EU-a tijekom kampanje za britanski referendum

Od 1999. Europska je Unija obavila tridesetak misija u sklopu Zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Većinom su prvenstveno bile civilnog karaktera i zasad u ime EU-a nije ispaljen ni metak. Neke su misije obuhvaćale angažman vojnih jedinica, među kojima se ističe ona u Demokratskoj Republici Kongo i operacija protiv gusara uz obalu Somalije.

Izvor stalnog neslaganja još je uvijek pitanje treba li Europska Unija, kako bi se zapovijedalo i kontroliralo takve misije, utemeljiti stalni vojni stožer. U Bruxellesu postoji vojni odbor, koji djeluje uz politički odbor zadužen za zajedničku vanjsku politiku EU-a. No svim vojnim misijama EU-a zasad se zapovijedalo iz stožera neke od država članica. U slučaju operacije koja se protiv gusara vodila uz obale Somalije zapovijedalo se iz Stalnog zajedničkog stožera Ujedinjenog Kraljevstva u Northwoodu.

Britanske vlade i pod laburističkim i pod konzervativnim vodstvom rezolutno su se protivile stvaranju bilo kakvog stalnog tijela EU-a te vrste. Vlade drugih pet velikih država članica – Francuske, Njemačke, Italije, Poljske i Španjolske – 2011. su zajedno predložile takvo tijelo, u čemu ih je poduprla barunica Ashton, visoka povjerenica EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Međutim, britanski ministar vanjskih poslova William Hague ponovio je svoje protivljenje, a njegovi kolege odlučili su da neće provesti taj projekt.

***

Njemački političari gotovo svih uvjerenja podupiru razgranatu vanjsku politiku EU-a – onakvu kakva će, kao u slučaju zajedničke poljoprivredne politike, obuhvatiti politiku pojedinačnih država članica. Na razini EU-a postojala bi jedinstvena diplomatska služba Europske Unije, jedno mjesto u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda i jedno europsko predstavništvo u drugim međunarodnim organizacijama.

Većina njih ističe da je njihova potpora takvom ishodu dugoročna vizija, a ne nešto što će se odmah primijeniti; rijetko iznose detalje o tome kako bi to u praksi funkcioniralo. Priznanje Edmunda Stoibera iz 2002. da bi takva zajednička vanjska politika značila nestanak njemačkog ministarstva vanjskih poslova (što bi i bilo logično) nikad poslije nije ponovljena. Činilo se da je ideja imala dobar odjek u njemačkom javnom mnijenju. Jedan od razloga svakako je to što diplomacija nije skupa pa sve to ne bi puno koštalo.

No Njemačka još nije učinila ništa da ovu viziju provede u stvarnost. Odredbe Ugovora iz Lisabona uključivale su stvaranje, barem teoretski, snažne figure visokog povjerenika EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku, s globalnom mrežom ureda i sposobnošću da iskoristi puni raspon europskih proračunskih izvora.

Međutim, dvije povjerenice na toj dužnosti otkad je uvedena bile su gurnute na sporedni kolosijek europske diplomacije. Catherine Ashton, prva obnašateljica te dužnosti, bila je uključena u pregovore o iranskom nuklearnom programu, ali samo kao pratnja ministrima vanjskih poslova Francuske, Njemačke i Britanije. Njezina nasljednica Federica Mogherini praktički nije odigrala nikakvu ulogu u vezi s krizom u Ukrajini: kad su se Angela Merkel i François Mitterrand u Minsku susreli s predsjednicima Putinom i Porošenkom, ona uopće nije bila pozvana.

Moglo bi se ustvrditi da ni gđa Ashton ni gđa Mogherini, premda su nadasve kompetentne, nemaju političku težinu i jednostavno nisu imale autoritet da se nametnu na međunarodnoj sceni. No upravo to i jest razlog zbog kojeg su bile izabrane. Francuska, Britanija i Njemačka i nisu htjele jaku ličnost na toj dužnosti.

Ne začuđuje da bi Francuska i Britanija mogle biti rezervirane prema prepuštanju velike vanjskopolitičke snage nekoj osobi na razini EU-a. Upada u oči da ni 2009. ni 2014., kad su imenovanja provedena, Njemačka nije smatrala da je njezin prioritet ojačati status visokog povjerenika. Angeli Merkel, koja je oba puta bila kancelarka, to bi bilo lako. Brojni su njemački političari – primjerice, nekadašnji ministri vanjskih poslova ili obrane, kao što su Joschka Fischer, Volker Rühe ili Frank-Walter Steinmeier – koji bi odlično i s autoritetom mogli obavljati tu ulogu. Da je kancelarka Merkel nominirala nekoga takvog ugleda, zacijelo bi dobio posao. No ona to nije učinila, radije se odlučivši za kolegu iz CDU-a srednjeg ranga i takav portfelj komisije.

Njemački ministar vanjskih poslova Guido Westerwelle okupio je 2012. skupinu od jedanaest kolega iz EU-a (Britanija nije bila pozvana) kako bi raspravljali o dosegu jačanja europske vanjske i sigurnosne politike. Izvještaj je otkrio da je među sudionicima bilo više razlika nego sporazumijevanja pa nije postignut značajniji politički odjek. Upadljivo je da kancelarka Merkel nije ništa komentirala.

Kad se dođe do vanjske politike, dakle, postoji, kao i na nekim drugim područjima aktivnosti Europske Unije, oštar kontrast između onoga što njemački političari govore i onoga što rade.

Još je više tako kad se dođe do obrane. Kad je 2013. formirana njemačka vlada, koalicijski je sporazum sadržavao rečenicu: “Težimo tješnje povezanoj mreži europskih snaga koje se mogu razviti u europsku vojsku pod kontrolom parlamenta.” Formulacija ne specificira kakva ili čija parlamentarna kontrola treba biti, no implikacija je da bi odgovoran bio Europski parlament.

U ožujku 2015. predsjednik Europske komisije Jean-Claude Juncker nagovijestio je u intervjuu s njemačkim novinarom da sad postoji potreba za europskom vojskom kako bi se ostavio dojam na predsjednika Putina i osigurao poticaj za stvarnu europsku zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku. Njemačka ministrica obrane Ursula von der Leyen odmah je podržala taj prijedlog. Kao i Norbert Röttgen, čelnik Odbora za vanjsku politiku Bundestaga.

Više od godinu dana stvari su stajale na mrtvoj točki. Činilo se da je stajalište njemačke vlade kako je vojska EU-a dobra ideja, ali da bi se netko drugi time trebao baviti. Napokon je u srpnju 2016., ubrzo nakon referenduma u Britaniji, njemačka vlada objavila bijelu knjigu pod naslovom “Njemačka sigurnosna politika i budućnost Bundeswehra”. Već je unaprijed podigla puno prašine, a uobičajeni sumnjičavci među britanskim euroskepticima zagalamili su i prije njenog objavljivanja da zagovara stvaranje europske vojske i tako slabljenje NATO-a.

Stvarnost je ispala poprilično drukčija. Veći dio bijele knjige bio je analitički i opisivao sigurnosne izazove s kojima se suočava Njemačka, a izričajem je jako nalikovala Pregledu nacionalne sigurnosti i obrane objavljenom 2015. u Britaniji. NATO je dobio istaknuto mjesto i velik dio bijele knjige bavio se poboljšanjem kapaciteta snaga NATO-a. Njemačka vlada priznala je da treba više poduzimati i potvrdila da obveza prema NATO-u za obrambene troškove iznosi 2 posto BDP-a, bez naznake kad će, ako ikada, sama Njemačka doći do te cifre.

Što se pak tiče EU-a, bijela je knjiga navela da «Njemačka teži dugoročnom cilju zajedničke europske sigurnosne i obrambene unije”. To treba postići iskorištavanjem svih mogućnosti što ih pruža Ugovor iz Lisabona kao što su stalna strukturirana suradnja, razvijanje mreže bilateralnih i multilateralnih veza između država članica EU-a, kao i inicijative za širenje europskih kapaciteta u NATO-u.

U njemu su bile i jedna ili dvije konkretne ideje. Jedna je bila stvaranje stalne europske snage za civilno-vojno planiranje i zapovijedanje i kontrolu. Druga je bila da na redovitim sastancima Vijeća za vanjske poslove budu i ministri obrane. Bilo je i općih stremljenja prema boljoj koordinaciji nabave za potrebe europske obrane, bez ikakvih objašnjenja zašto bi takvo nastojanje ubuduće bilo imalo uspješnije nego u prošlosti.

Njemačka, sudjeluje u mreži vojne suradnje široj nego bila koja druga europska zemlja. Ima zajedničke vojne jedinice sa šest od devet svojih susjednih zemalja. Prva među njima je francusko-njemačka brigada osnovana 1987.

Kudikamo je znakovitije ono što se u njemu ne nalazi. Nije bilo riječi “europska vojska”. Nigdje nije bilo naznaka zajedničkog europskog obrambenog proračuna ni prijedloga da bi vojnom silom trebalo zapovijedati ikako drukčije nego na nacionalnoj bazi. Sve je bilo u duhu dobrovoljne međuvladine suradnje – osnove na kojoj NATO djeluje već više od šest desetljeća, a da ga nisu optužili da ima supranacionalne ambicije – doduše, uz političko obećanje o boljoj suradnji. Europska komisija i Europski parlament nisu spomenuti. Nije bilo ni ikakva spominjanja britanske odluke o napuštanju EU-a.

Bijela knjiga u Njemačkoj je uglavnom dočekana pozitivno, a većina komentatora isticala je to što je vlada priznala da zemlja treba biti spremna preuzeti više odgovornosti za globalnu sigurnost. Predvidljivo, nitko nije postavio pitanje što se dogodilo s europskom vojskom za koju je njemački ministar obrane samo godinu prije izrazio entuzijazam. O tome, kao i na drugim područjima europske politike, njemački političari mogu izgovoriti stvari koje zvuče kao da je riječ o nekim novim inicijativama, ali nitko ih neće pitati što to znači u praksi niti kad će se dogoditi. Kao da su visoki svećenici državne religije na koje nema pritiska da otkriju svoje misterije.

Perspektiva formiranja europske vojske bila je jedan od argumenata zagovornika izlaska iz EU-a tijekom kampanje za britanski referendum. Oni su tvrdili da bi to oslabilo NATO (premda nikad nisu objasnili kako bi izlazak Britanije iz EU-a to mogao spriječiti). No svaka racionalna analiza njemačke bijele knjige zaključila bi da je, ako je to ono što se mislilo pod “vojskom EU-a”, Europska unija daleko od toga da bude federacija, nego se radi samo o 28 vlada koje mogu odlučiti da jedna s drugom surađuju, ili pak ne, od pitanja do pitanja.

Naravno, može se ustvrditi da je Njemačka, zbog prošlih neuspjeha kad je gurala ideju zajedničke europske vanjske politike ili pak europske vojske, jednostavno postala realna. Britanija i Francuska odlučno su se držale vanjskopolitičke slobode djelovanja i svojih mjesta u Vijeću sigurnosti UN-a. Britanija se svim silama protivila bilo kakvoj ozbiljnoj ulozi EU-a u obrani, a u tom pitanju ni većina srednjoeuropskih i istočnoeuropskih članica nije pokazivala entuzijazam. Pa zašto bi onda Njemačka rasipala vrijeme i trud za ono što bi se vjerojatno pokazalo besplodnim pothvatom?

No sada Britanija odlazi, a njemačka će se vlada naći pod pritiskom da otkrije što zaista misli, kao i što je uistinu spremna činiti u vezi s ulogom EU-a u vanjskoj politici i obrani.