Vanjska politika nije se spominjala u Rimskom ugovoru iz 1957. No 1970. države članice Europske ekonomske zajednice ustanovile su praksu onoga što je tada nazvano Europska politička kooperacija.

Takva kooperacija provodila se na međuvladinoj i dobrovoljnoj bazi izvan okvira samog Ugovora o EEZ-u. Komisija je prisustvovala sjednicama, ali samo kao promatrač. Europski parlament i Europski sud pravde nisu imali nikakvu ulogu. Države članice nisu imale nikakvu formalnu obvezu da zajednički djeluju. Međutim, odlučile su se konzultirati i pokušati postići sporazum u pitanjima u kojima su imale zajednički interes.

Katkad se tvrdi da je Europska Unija kojoj se Britanija pridružila bila isključivo ekonomska institucija i da je tek poslije prešla i na političko polje. To je istina u vezi sa samim sporazumom, ali vanjskopolitička suradnja je 1973., kad je pristupanje Britanije stupilo na snagu, već bila dio aktivnosti EU-a.

Zapravo je britanski angažman na političkom području Europske Unije čak prethodio formalnom članstvu. Britanija je, uz Irsku, Dansku i, do njenoga referenduma, Norvešku, počela sudjelovati u Europskoj političkoj kooperaciji odmah nakon potpisivanja ugovora o pristupanju u siječnju 1972., no prije nego što je njegovo pristupanje bilo ratificirano. (Prvi sastanak EU-a kojem je prisustvovala Britanija bio je tog mjeseca. To je bila niža razina pododbora koji se bavio Konferencijom o europskoj sigurnosti i suradnji, projektom kojeg su se u to doba držali Sovjetski Savez i njegovi saveznici iz Varšavskog pakta. Belgijski predsjedatelj počeo je sastanak napominjući da je dosadašnja rasprava na Europskoj političkoj kooperaciji vođena na francuskom bez prijevoda, ali da bi se ta praksa mogla revidirati zbog proširenja članstva odbora. Vođa britanske delegacije, dužnosnik ministarstva vanjskih poslova srednjeg ranga s neobično širokim jezičnim vještinama, odgovorio je da je posve zadovoljan nastavkom razgovora na francuskom ili pak engleskom, njemačkom ili talijanskom, ako to njegovi kolege smatraju prikladnijim.

Ugovor iz Maastrichta 1992. formalizirao je status vanjske politike kao aktivnosti EU-a. Koncept zajedničke vanjske i sigurnosne politike uveden je kao jedan od takozvana tri stupa te institucije. No, kao i kod novog drugog stupa koji bavio policijskom i pravosudnom suradnjom, struktura je ostala međuvladina. Vijeće ministara bilo je glavno tijelo koje je uključeno u djelovanje, a donošenje odluka bilo je jednoglasno. Zajednički stav tako je mogao biti postignut samo ako su svi bili sporazumni, a ako nije bilo tako, države članice imale su slobodu da djeluju po svom.

Ugovorom iz Amsterdama potpisanim 1997. stvorena je dužnost visokog povjerenika za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, funkcija osmišljena da pokaže ime i lice svijetu izvan Unije (Javier Solana, nekadašnji glavni tajnik NATO-a, bio je prvi obnašatelj te dužnosti) te uvede određenu fleksibilnost u donošenje odluka. I dok je zajedničke strategije trebalo dogovoriti jednoglasno, postojala je mogućnost za donošenje odluka većinskim glasovanjem, u određenim uvjetima, kako bi se implementirale, kao i za konstruktivnu suzdržanost, kad je država članica mogla odbiti potporu nekoj politici EU-a, ali ne bi spriječila da se ona provodi.

Po Ugovoru iz Lisabona 2007. stvorena je Europska služba za vanjsko djelovanje, a funkcija visokog povjerenika kombinirana je s onom potpredsjednika Europske komisije. Obnašatelj tih dužnosti dobio je i odgovornost da predsjeda sastancima ministara vanjskih poslova zemalja EU-a kad se raspravlja o vanjskoj politici. Unatoč tim promjenama zajednička vanjska i sigurnosna politika EU-a ostala je u biti međuvladina. Ona djeluje kad se svi slažu, ali ne priječi pojedine članice da samostalno djeluju kad procijene da je to neophodno. Europski parlament nema formalnu ulogu u razradi ili provedbi politike – jedino ima pravo da bude informiran koje su odluke donesene.

Postignuća EU-a u vanjskoj politici zasad su poprilično skromna. Izdano je mnogo deklaracija i skovane su bezbrojne strategije za odnose s njenim susjedima. Ona je velik pružatelj pomoći i godinama podupire palestinsko gospodarstvo. Ali na političkoj razini nikad nije ostvarila utjecaj koji ima na polju vanjske trgovine. U svim važnim međunarodnim pitanjima – invaziji na Irak ili bombardiranju Libije, primjerice – mišljenja u EU-u bila su podijeljena i pojedine države članice donosile su vlastite odluke.

Možda je najistaknutije vanjskopolitičko postignuće EU-a, što ne iznenađuje, ono na području gdje se politika i trgovina preklapaju, konkretno, u nametanju sankcija. I u slučaju Irana i u slučaju Rusije Europska je Unija bila sredstvo za učinkovitu primjenu gospodarskog pritiska kako bi se postigli vanjskopolitički ciljevi.

Uključenost EU-a u obranu još je novijeg datuma i više sporadična. Europska obrambena organizacija, Zapadnoeuropska unija (WEU), postoji još od 1940-ih. No samo na papiru – nikad ništa nije poduzela. Tijekom hladnog rata NATO se brinuo za sigurnost u Europi i bio je jedini oblik europske obrambene suradnje.

Stvari su se počele mijenjati 1990-ih. Poslijehladnoratovski poredak bio je krhkiji nego što su mnogi predviđali, a građanski rat u bivšoj Jugoslaviji podsjetio je Europu kako ni ona sama nije imuna na nestabilnost i nasilje. Tvorci obrambene politike zainteresirali su se za razne oblike čuvanja mira kao potencijalne uloge svojih oružanih snaga. Istodobno su Sjedinjene Američke Države jasno rekle da, unatoč tomu što NATO-ova predanost obrani Europe od vanjskih napada ostaje na snazi, očekuju da europske članice NATO-a preuzmu više odgovornosti za druge oblike ugroze sigurnosti u vlastitom susjedstvu.

Stoga su 1992. vlade zemalja članica WEU-a (u to vrijeme jedine europske organizacije koja je postojala na području obrane) dogovorile niz vojnih misija s ciljem zajedničke provedbe. One su poznate pod nazivom “Zadaci iz Petersberga”, jer je sastanak na kojem su dogovorene održan u hotelu Petersberg nedaleko od Bonna. Svi su zadaci bili na donjem kraju intenziteta vojnog spektra. WEU se poslije postupno gasila, a njene je zadaće preuzela Europska Unija. Nakon rata na Kosovu 1999. čelnici vlada EU-a u Helsinkiju odlučili su da:

Unija mora imati kapacitet za autonomno djelovanje, uz potporu vjerodostojne vojne sile, načine odlučivanja kako je upotrebljavati i spremnost da se to čini, kako bi se odgovorilo na međunarodne krize ne remeteći akcije NATO-a.

Također su promijenili naziv Zajedničke vanjskopolitičke i sigurnosne politike u Zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku i postavili takozvane “glavne ciljeve” kako bi osigurali da Europska Unija ima zajamčeni minimum sposobnosti za brzo djelovanje vojnih snaga. Te su odluke u velikoj mjeri bile pod utjecajem deklaracije koju su u Saint-Malou 1998. objavili britanski premijer Tony Blair i francuski predsjednik Jacques Chirac. Druge države članice prešutno su priznale da je razumijevanje dviju država s najznačajnijim vojnim snagama u Europi ključno ako EU namjerava razvijati svoju vojnu silu na obrambenom planu.

Od 1999. Europska je Unija obavila tridesetak misija u sklopu Zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Većinom su prvenstveno bile civilnog karaktera i zasad u ime EU-a nije ispaljen ni metak. Neke su misije obuhvaćale angažman vojnih jedinica, među kojima se ističe ona u Demokratskoj Republici Kongo i operacija protiv gusara uz obalu Somalije.

Izvor stalnog neslaganja još je uvijek pitanje treba li Europska Unija, kako bi se zapovijedalo i kontroliralo takve misije, utemeljiti stalni vojni stožer. U Bruxellesu postoji vojni odbor, koji djeluje uz politički odbor zadužen za zajedničku vanjsku politiku EU-a. No svim vojnim misijama EU-a zasad se zapovijedalo iz stožera neke od država članica. U slučaju operacije koja se protiv gusara vodila uz obale Somalije zapovijedalo se iz Stalnog zajedničkog stožera Ujedinjenog Kraljevstva u Northwoodu.

Britanske vlade i pod laburističkim i pod konzervativnim vodstvom rezolutno su se protivile stvaranju bilo kakvog stalnog tijela EU-a te vrste. Vlade drugih pet velikih država članica – Francuske, Njemačke, Italije, Poljske i Španjolske – 2011. su zajedno predložile takvo tijelo, u čemu ih je poduprla barunica Ashton, visoka povjerenica EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Međutim, britanski ministar vanjskih poslova William Hague ponovio je svoje protivljenje, a njegovi kolege odlučili su da neće provesti taj projekt.

***

Njemački političari gotovo svih uvjerenja podupiru razgranatu vanjsku politiku EU-a – onakvu kakva će, kao u slučaju zajedničke poljoprivredne politike, obuhvatiti politiku pojedinačnih država članica. Na razini EU-a postojala bi jedinstvena diplomatska služba Europske Unije, jedno mjesto u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda i jedno europsko predstavništvo u drugim međunarodnim organizacijama.

Većina njih ističe da je njihova potpora takvom ishodu dugoročna vizija, a ne nešto što će se odmah primijeniti; rijetko iznose detalje o tome kako bi to u praksi funkcioniralo. Priznanje Edmunda Stoibera iz 2002. da bi takva zajednička vanjska politika značila nestanak njemačkog ministarstva vanjskih poslova (što bi i bilo logično) nikad poslije nije ponovljena. Činilo se da je ideja imala dobar odjek u njemačkom javnom mnijenju. Jedan od razloga svakako je to što diplomacija nije skupa pa sve to ne bi puno koštalo.

No Njemačka još nije učinila ništa da ovu viziju provede u stvarnost. Odredbe Ugovora iz Lisabona uključivale su stvaranje, barem teoretski, snažne figure visokog povjerenika EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku, s globalnom mrežom ureda i sposobnošću da iskoristi puni raspon europskih proračunskih izvora.

Međutim, dvije povjerenice na toj dužnosti otkad je uvedena bile su gurnute na sporedni kolosijek europske diplomacije. Catherine Ashton, prva obnašateljica te dužnosti, bila je uključena u pregovore o iranskom nuklearnom programu, ali samo kao pratnja ministrima vanjskih poslova Francuske, Njemačke i Britanije. Njezina nasljednica Federica Mogherini praktički nije odigrala nikakvu ulogu u vezi s krizom u Ukrajini: kad su se Angela Merkel i François Mitterrand u Minsku susreli s predsjednicima Putinom i Porošenkom, ona uopće nije bila pozvana.

Moglo bi se ustvrditi da ni gđa Ashton ni gđa Mogherini, premda su nadasve kompetentne, nemaju političku težinu i jednostavno nisu imale autoritet da se nametnu na međunarodnoj sceni. No upravo to i jest razlog zbog kojeg su bile izabrane. Francuska, Britanija i Njemačka i nisu htjele jaku ličnost na toj dužnosti.

Ne začuđuje da bi Francuska i Britanija mogle biti rezervirane prema prepuštanju velike vanjskopolitičke snage nekoj osobi na razini EU-a. Upada u oči da ni 2009. ni 2014., kad su imenovanja provedena, Njemačka nije smatrala da je njezin prioritet ojačati status visokog povjerenika. Angeli Merkel, koja je oba puta bila kancelarka, to bi bilo lako. Brojni su njemački političari – primjerice, nekadašnji ministri vanjskih poslova ili obrane, kao što su Joschka Fischer, Volker Rühe ili Frank-Walter Steinmeier – koji bi odlično i s autoritetom mogli obavljati tu ulogu. Da je kancelarka Merkel nominirala nekoga takvog ugleda, zacijelo bi dobio posao. No ona to nije učinila, radije se odlučivši za kolegu iz CDU-a srednjeg ranga i takav portfelj komisije.

Njemački ministar vanjskih poslova Guido Westerwelle okupio je 2012. skupinu od jedanaest kolega iz EU-a (Britanija nije bila pozvana) kako bi raspravljali o dosegu jačanja europske vanjske i sigurnosne politike. Izvještaj je otkrio da je među sudionicima bilo više razlika nego sporazumijevanja pa nije postignut značajniji politički odjek. Upadljivo je da kancelarka Merkel nije ništa komentirala.

Kad se dođe do vanjske politike, dakle, postoji, kao i na nekim drugim područjima aktivnosti Europske Unije, oštar kontrast između onoga što njemački političari govore i onoga što rade.

Još je više tako kad se dođe do obrane. Kad je 2013. formirana njemačka vlada, koalicijski je sporazum sadržavao rečenicu: “Težimo tješnje povezanoj mreži europskih snaga koje se mogu razviti u europsku vojsku pod kontrolom parlamenta.” Formulacija ne specificira kakva ili čija parlamentarna kontrola treba biti, no implikacija je da bi odgovoran bio Europski parlament.

U ožujku 2015. predsjednik Europske komisije Jean-Claude Juncker nagovijestio je u intervjuu s njemačkim novinarom da sad postoji potreba za europskom vojskom kako bi se ostavio dojam na predsjednika Putina i osigurao poticaj za stvarnu europsku zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku. Njemačka ministrica obrane Ursula von der Leyen odmah je podržala taj prijedlog. Kao i Norbert Röttgen, čelnik Odbora za vanjsku politiku Bundestaga.

Više od godinu dana stvari su stajale na mrtvoj točki. Činilo se da je stajalište njemačke vlade kako je vojska EU-a dobra ideja, ali da bi se netko drugi time trebao baviti. Napokon je u srpnju 2016., ubrzo nakon referenduma u Britaniji, njemačka vlada objavila bijelu knjigu pod naslovom “Njemačka sigurnosna politika i budućnost Bundeswehra”. Već je unaprijed podigla puno prašine, a uobičajeni sumnjičavci među britanskim euroskepticima zagalamili su i prije njenog objavljivanja da zagovara stvaranje europske vojske i tako slabljenje NATO-a.

Stvarnost je ispala poprilično drukčija. Veći dio bijele knjige bio je analitički i opisivao sigurnosne izazove s kojima se suočava Njemačka, a izričajem je jako nalikovala Pregledu nacionalne sigurnosti i obrane objavljenom 2015. u Britaniji. NATO je dobio istaknuto mjesto i velik dio bijele knjige bavio se poboljšanjem kapaciteta snaga NATO-a. Njemačka vlada priznala je da treba više poduzimati i potvrdila da obveza prema NATO-u za obrambene troškove iznosi 2 posto BDP-a, bez naznake kad će, ako ikada, sama Njemačka doći do te cifre.

Što se pak tiče EU-a, bijela je knjiga navela da «Njemačka teži dugoročnom cilju zajedničke europske sigurnosne i obrambene unije”. To treba postići iskorištavanjem svih mogućnosti što ih pruža Ugovor iz Lisabona kao što su stalna strukturirana suradnja, razvijanje mreže bilateralnih i multilateralnih veza između država članica EU-a, kao i inicijative za širenje europskih kapaciteta u NATO-u.

U njemu su bile i jedna ili dvije konkretne ideje. Jedna je bila stvaranje stalne europske snage za civilno-vojno planiranje i zapovijedanje i kontrolu. Druga je bila da na redovitim sastancima Vijeća za vanjske poslove budu i ministri obrane. Bilo je i općih stremljenja prema boljoj koordinaciji nabave za potrebe europske obrane, bez ikakvih objašnjenja zašto bi takvo nastojanje ubuduće bilo imalo uspješnije nego u prošlosti.

Kudikamo je znakovitije ono što se u njemu ne nalazi. Nije bilo riječi “europska vojska”. Nigdje nije bilo naznaka zajedničkog europskog obrambenog proračuna ni prijedloga da bi vojnom silom trebalo zapovijedati ikako drukčije nego na nacionalnoj bazi. Sve je bilo u duhu dobrovoljne međuvladine suradnje – osnove na kojoj NATO djeluje već više od šest desetljeća, a da ga nisu optužili da ima supranacionalne ambicije – doduše, uz političko obećanje o boljoj suradnji. Europska komisija i Europski parlament nisu spomenuti. Nije bilo ni ikakva spominjanja britanske odluke o napuštanju EU-a.

Bijela knjiga u Njemačkoj je uglavnom dočekana pozitivno, a većina komentatora isticala je to što je vlada priznala da zemlja treba biti spremna preuzeti više odgovornosti za globalnu sigurnost. Predvidljivo, nitko nije postavio pitanje što se dogodilo s europskom vojskom za koju je njemački ministar obrane samo godinu prije izrazio entuzijazam. O tome, kao i na drugim područjima europske politike, njemački političari mogu izgovoriti stvari koje zvuče kao da je riječ o nekim novim inicijativama, ali nitko ih neće pitati što to znači u praksi niti kad će se dogoditi. Kao da su visoki svećenici državne religije na koje nema pritiska da otkriju svoje misterije.

Perspektiva formiranja europske vojske bila je jedan od argumenata zagovornika izlaska iz EU-a tijekom kampanje za britanski referendum. Oni su tvrdili da bi to oslabilo NATO (premda nikad nisu objasnili kako bi izlazak Britanije iz EU-a to mogao spriječiti). No svaka racionalna analiza njemačke bijele knjige zaključila bi da je, ako je to ono što se mislilo pod “vojskom EU-a”, Europska unija daleko od toga da bude federacija, nego se radi samo o 28 vlada koje mogu odlučiti da jedna s drugom surađuju, ili pak ne, od pitanja do pitanja.

Naravno, može se ustvrditi da je Njemačka, zbog prošlih neuspjeha kad je gurala ideju zajedničke europske vanjske politike ili pak europske vojske, jednostavno postala realna. Britanija i Francuska odlučno su se držale vanjskopolitičke slobode djelovanja i svojih mjesta u Vijeću sigurnosti UN-a. Britanija se svim silama protivila bilo kakvoj ozbiljnoj ulozi EU-a u obrani, a u tom pitanju ni većina srednjoeuropskih i istočnoeuropskih članica nije pokazivala entuzijazam. Pa zašto bi onda Njemačka rasipala vrijeme i trud za ono što bi se vjerojatno pokazalo besplodnim pothvatom?

No sada Britanija odlazi, a njemačka će se vlada naći pod pritiskom da otkrije što zaista misli, kao i što je uistinu spremna činiti u vezi s ulogom EU-a u vanjskoj politici i obrani.

Ni jedna njemačka vlada ne može očekivati, a uistinu neće ni htjeti, da na tim područjima bude dominantna na onaj način na koji je sada u unutarnjem vladanju Unijom. Razlog je djelomice iz prošlosti zaostalo oklijevanje u Njemačkoj da pokazuje međunarodnu moć; k tomu, za razliku od Francuske i Britanije, Njemačka nije stalna članica Vijeća sigurnosti UN-a.

Reforma Vijeća sigurnosti već desetljećima lebdi u zraku. Njegov aktualni sastav odražava realni odnos snaga iz 1945., a ne današnji. Nastojanja da se reforma provede uvijek propadnu. U međunarodnoj zajednici vlada potpora načelu da treba doći do promjena u principu trajnog članstva, no zasad nije moguće postići dogovor o tome koje bi nove stalne članice trebale biti i koje se od postojećih, ako uopće, trebaju odreći svojih mjesta.

Od 1990-ih Njemačka ističe zahtjev za stalnim mjestom Europske Unije, ističući da bi ona na duge staze trebala imati svoje stalno mjesto u Vijeću sigurnosti. Doduše, u Njemačkoj se nisu vodile rasprave o tome kako bi to mjesto EU-a u Vijeću sigurnosti trebalo funkcionirati. Primjerice, tko bi zastupao EU i kako bi se donosile odluke o tome kako bi taj stalni predstavnik trebao glasati?

Kao i pri spominjanja političke unije, slogan “stalno mjesto EU-a u Vijeću sigurnosti” ugodno odzvanja u Njemačkoj, pri čemu političari ne osjećaju obvezu da iznesu pojedinosti o tome što bi to u praksi značilo. Niti su išta poduzeli da to osvijeste.

Kad bi se Vijeće sigurnosti proširilo kako bi uključilo zemlje poput Indije, Japana i Južne Afrike kao stalne članice, Njemačka bi sigurno tražila da se nađe među njima. U tom bi slučaju njemačkoj vladi bilo teže tvrditi da ona zapravo ne želi biti članica Vijeća sigurnosti UN-a kao država te da je samo kandidat jer ne postoji mjesto za predstavnika EU-a. Dakle, trenutačna pat-pozicija u tom pitanju poprilično odgovara Njemačkoj.

Baš kao i šire strukture vanjskopolitičkih aktivnosti EU-a. Slabo vođena i na konsenzusu zasnovana zajednička vanjska i sigurnosna politika daje Njemačkoj najbolje od obaju svjetova. Ne postoji rizik od razvojnih politika EU-a koje ne bi služile njemačkih interesima ili koje bi predstavljale domaće političke teškoće (primjerice, pretvrd stav prema Rusiji). A Njemačka može i sama poduzimati inicijative, kao i s Francuskom, što neće uvijek pozdraviti svi ostali članovi EU-a, kao što je to bilo u slučaju Ukrajine.

***

Gledana u cjelini, vanjska politika ne košta previše. Obrana, međutim, košta. Najveći problem u razvijanju europske obrambene suradnje onaj je financijski. Uz iznimke Britanije i Francuske, samo je nekolicina europskih zemalja bila spremna trošiti onoliko novca koliko treba na svoje vojne kapacitete. Te članice EU-a, koje također pripadaju NATO-u, zagovarale su princip trošenja 2 posto svojeg BDP-a na obranu (tijekom hladnog rata ekvivalentna smjernica bila je 3 posto), no u idućim godinama vjerojatno će se samo nekolicina toga držati (naravno, ako predsjednik Trump ne provede u djelo svoju retoriku iz kampanje pa zaprijeti da će uskratiti američku vojnu potporu članicama NATO-a koje ne uspiju ispuniti obvezu od 2 posto).

Njemačka na to troši samo oko 1,3 posto. To je još uvijek dovoljno da Bundeswehr bude dobro opremljena sila, ali nije dovoljno da mu pruži sveobuhvatne sposobnosti koje bi omogućile da provodi operacije visokog intenziteta u Europi, kao i misije drugdje u svijetu.

Njemačka, međutim, sudjeluje u mreži vojne suradnje široj nego bila koja druga europska zemlja. Ima zajedničke vojne jedinice sa šest od devet svojih susjednih zemalja. Prva među njima je francusko-njemačka brigada osnovana 1987. To je mehanizirana formacija od 4000 vojnika koja je dijelom stacionirana u Alsaceu, a dijelom u Baden-Württembergu. Tvori jezgru jedinice na razini korpusa stvorene 1992. Isprva je to bila francusko-njemačka inicijativa, a poslije se otvorila za sudjelovanje i drugih europskih zemalja. Belgija, Luksemburg i Španjolska otad su se pridružile kao stalne članice, a Poljskoj istječe rok 2017. Druge imaju status pridruženih članica.

Eurocorps može se samostalno angažirati, ali je na raspolaganju EU-u i NATO-u. Zasad je bio uključen u NATO-ove operacije u Bosni i Hercegovini, na Kosovu i u Afganistanu. Britanija ima časnika za vezu u stožeru u Strasbourgu, ali nikad nije poslala vojnike pod Eurocorpsovo zapovjedništvo.

Njemačka je također članica trostranih njemačko-poljsko-danskih snaga sa stožerom u Szczecinu (Stettin) na Baltiku i njemačko-nizozemskih snaga s bazom u Münsteru u Vestfaliji. Stvaranje takvih zajedničkih jedinica iz njemačke je perspektive konkretan način da se utjelovi koncept europske vojske.

Kontrola nad takvim zajedničkim jedinicama ostaje čvrsto u rukama vlada koje ih financiraju. Bundestag će trebati autorizirati, u svakoj pojedinoj prilici, njihovo angažiranje. Dakle, za njemačke partnere u Europi ključno pitanje u vezi s razmatranjem prijedloga za naprednije oblike vojne suradnje zapravo je jednostavno. Ako nastupi kriza, hoće li Nijemci biti ondje?

Kad se govori o izravnoj obrani europskog teritorija, njemačka predanost nije dvojbena. Njemačka je lojalna članica NATO-a od 1954. i nikad nije bilo nikakvih upitnika nad spremnošću njemačke vlade da angažira Bundeswehr pod NATO-ovim zapovjedništvom kako bi se pomoglo njenim saveznicama. Naravno da je tijekom godina njemačka vlada posebnu pozornost posvećivala određenim aspektima NATO-ove doktrine i politike – primjerice, u vezi s mogućom upotrebom nuklearnih projektila kratkog dometa. No kad se došlo do najveće krizne odluke s kojom se NATO suočio u danima hladnog rata – razmještanja američkih krstarećih i Pershing projektila na europskom tlu kao odgovora na sovjetsko razmještanje balističkih projektila SS-20 i nadzvučnih strateških bombardera – njemačka je vlada ostala čvrsta.

Predsjedniku Reaganu s pravom se pripisuju zasluge zbog žilavosti u vezi s takozvanom politikom dvostrukog sustava nadzora koja je 1987. dovela do sporazuma o zabrani projektila srednjeg dometa, sporazuma koji je s druge strane pomogao u ubrzanju kraja hladnog rata i propasti samog Sovjetskog Saveza. No bez potpore tadašnjeg njemačkog kancelara Helmuta Kohla takva politika ne bi bila moguća.

Promatraju li se pak vojne odluke i angažmani koji su samo posredno povezani s europskom sigurnošću, njemački su rezultati podijeljeni. Kad je završio hladni rat, njemački saveznici u Europi ubrzo su se uključili u niz vojnih operacija izvan NATO-ova teritorija – u Iraku, BiH, na Kosovu i u Afganistanu. Za Njemačku je sudjelovanje u takvim operacijama bilo problematično i sa zakonske i s političke strane. Njemački ustav, kako ga tumači Ustavni sud, sprečava aktivnosti njemačke vojske koje nisu odobrili UN ili NATO, a njemačko javno mnijenje nije sklono bilo kakvom angažmanu Bundeswehra kojem svrha nije izravna obrana Njemačke.

Crveno-zelena vlada koja je bila na vlasti od 1998. do 2005. pokazala je političku hrabrost da se pozabavi tim ograničenjima i suoči s protivljenjem, čak i u vlastitim redovima, ideji da njemačke postrojbe sudjeluju u aktivnostima izvan granica NATO-a. Kao rezultat toga Bundeswehr je sudjelovao u NATO-ovu bombardiranju Srbije i mirovnoj operaciji na Kosovu koja je uslijedila. Odigrao je i ulogu u NATO-ovoj operaciji u Afganistanu, koja je, za razliku od uloge Ujedinjenog Kraljevstva, bila ograničena na podršku projektima obnove na sjeveru zemlje.

Gerhard Schröder, kancelar, i Joschka Fischer, ministar vanjskih poslova, zaslužili su veliko priznanje za lidersku ulogu koju su pokazali uvjeravajući zemlju da prihvati međunarodnu vojnu ulogu te vrste. Njihova je vlada trebala preživjeti glasanje o povjerenju u Bundestagu upravo zbog tog pitanja, a dobili su većinu od samo dva glasa. To što su poslije, 2003., odbili podržati invaziju na Irak i u njoj sudjelovati bio je, gledano iz današnje perspektive, još jedan primjer dobre političke prosudbe, iako je tada ogorčila Georgea W. Busha i Tonyja Blaira.

U vrijeme koalicije CDU–FDP od 2002. do 2006. Njemačka se držala povučeno. Njemačke su postrojbe ostale u Afganistanu, ali ograničenja njemačke vlade kako, kada i gdje se mogu angažirati postala su još stroža, a Njemačka je pokazivala malo sklonosti bilo kakvim daljnjim vojnim avanturama.

To je postalo posebno vidljivo 2011. u slučaju građanskog rata u Libiji. Njemačka je tada bila članica Vijeća sigurnosti i bila je suzdržana, uz Rusiju i Kinu, kad se donosila ključna rezolucija kojom je odobrena upotreba sile kako bi se zaštitilo libijsko civilno stanovništvo. SAD, Francuska i Britanija, među ostalima, glasale su za rezoluciju koja je donesena, otvarajući put za kampanju zračnih napada pod vodstvom NATO-a.

Zašto je Njemačka odlučila tako glasovati, još je uvijek svojevrstan misterij. Glasovanje za rezoluciju u Vijeću sigurnosti ne donosi nikakve obveze da se angažiraju vojne snage. Suzdržanom pozicijom Njemačka je napadno bila protiv svoja tri glavna vojna saveznika. Mnogima u Njemačkoj to se baš i nije sviđalo, ali vlada nije dospjela pod bilo kakav stvarni pritisak.

Domaća politička razmatranja možda su odigrala neku ulogu. U to su vrijeme Zeleni i Die Linke dobro stajali u istraživanjima javnog mnijenja i vlada je djelovala donekle u strahu od raspoloženja javnosti. Nedugo prije promijenila je politiku prema nuklearnoj energiji nakon incidenta u Fukushimi i odlučila se za ubrzano zatvaranje njemačkih nuklearnih elektrana (što je bila odluka koja je izazvala sumnje o budućoj sposobnosti da zadovolji svoje ciljeve u vezi s klimatskima promjenama, a svakako i o tome kako će se osigurati opskrba električnom energijom), ali javno mnijenje nedvojbeno nije bilo sklono ratu u Libiji. Ipak, u Washingtonu, Parizu i Londonu na to se gledalo kao na poprilično kukavičko ponašanje.

Stavovi njemačke javnosti o angažmanu Bundeswehra ipak se mijenjaju. Njegov razmještaj na Kosovu bio je svojevrsna prekretnica: prvi put neki je njemački general zapovijedao operativnom misijom NATO-a i prvi su put njemački zrakoplovi ispaljivali prave projektile na vojne mete. Važan Rubikon je prijeđen. I u Afganistanu, unatoč vrlo poznatom incidentu u kojem su stradali civili, njemački je doprinos doživljen kao uspjeh, ne samo zato što su Nijemci bili dovoljno pametni da ograniče svoje aktivnosti na sjeverni dio zemlje i na misiju koju je bilo moguće uspješno obaviti.

Njemačka izbjegava rizične vojne zadatke poput Iraka koji su jako utjecali na moral i ugled britanskih oružanih snaga. Politika angažmana Bundeswehra postupno je evoluirala i slijedila raspoloženje domaće javnosti. Nije bilo reakcije protiv vojne izloženosti u inozemstvu kao što se to dogodilo u Britaniji. Većina Nijemaca sada prihvaća da na njihovu sigurnost utječu događaji izvan Europe i da Bundeswehr ima ulogu u svijetu koju treba odigrati.

Još uvijek postoji izvjesna pretjerana osjetljivost na ofenzivnu ulogu vojske i žrtve, bez obzira na to radi li se o izazvanima ili pretrpljenima, ali Njemačka je danas u sigurnosnim kategorijama “normalnija” zemlja. Odgovor na pitanje “hoće li Nijemci tada biti ondje?” glasi da će, bude li vojna akcija smislena i budu li u nju uključeni njihovi ključni saveznici, oni gotovo sigurno biti ondje.

Uistinu, zbog kraja NATO-ove borbene misije u Afganistanu u obuci i aktivnostima za potporu sudjeluje više njemačkih vojnika nego Britanaca. Njemačka također osigurava vojnu opremu i obuku za kurdske snage Pešmerga koje se bore protiv ISIS-a. To odražava poruka koju je sadržavao promišljeni govor njemačkog predsjednika Gaucka na konferenciji o sigurnosti u Münchenu 2014., da Njemačka treba biti voljna preuzeti više odgovornosti za promoviranje sigurnosti u svijetu i ne smije dopustiti da njena prošlost bude razlog zbog kojeg skreće pogled. Stoga je vjerojatno da će se Njemačka sljedećih godina manje ustručavati pri sudjelovanju u vojnim misijama koje nisu izravno povezane s obranom teritorija zemalja članica NATO-a. To bi se moglo odnositi na misije koje provodi Europska Unija.

Dok je god glavni izvor zabrinutosti za mnoge članice EU-a ruska politika pod predsjednikom Putinom, NATO će ostati glavni forum za europsku obrambenu suradnju. Države poput Poljske, baltičkih država, Rumunjske i Bugarske ruska aneksija Krima snažno je podsjetila na europsku sigurnosnu realnost. Misije EU-a u Maliju ili Eritreji, ako ih se sjetimo, promatrat će se kao sporedna pitanja. Za zemlje južne Europe, međutim, nestabilnosti na Sredozemlju i njegovu širem području izravnija su prijetnja. Njima bi se ideja da se europskom operacijom pokuša pomoći u stabiliziranju situacije u nekima od zemalja iz kojih dolaze izbjeglice mogla činiti atraktivnom.

Sudjelovanje u operacijama EU-a je dobrovoljno. Ni jedna država članica ne može biti prisiljena da sudjeluje ako to ne odluči. No, s druge strane, to znači i da ni jedna država članica u praksi ne može spriječiti da neka operacija započne ako se znatan broj njenih partnera odlučio za nju.

Više vojnih misija EU-a ne znači “komunitizaciju” europske obrane. Unatoč uvjeravanju kako podupiru ideju europske vojske, samo nekolicina njemačkih političara u praksi će željeti da Europska komisija ili Europski parlament dobiju bilo kakve ozbiljne ovlasti za vođenje vojne operacije. No mnogima od njih sviđa se ideja da Parlamentu daju neku vrstu simboličke uloge za prihvaćanje temeljnog zakona.

***

Njemačka postignuća u vanjskoj politici nakon kraja hladnog rata bila su doista impresivna. Ponovno ujedinjenje same Njemačke, naravno, bilo je zasluga kancelara Kohla koji je vješto komunicirao s Mihailom Gorbačovom i političkim vodstvima u nastajanju u Poljskoj i tadašnjoj Čehoslovačkoj. Brzo širenje EU-a i NATO-a primitkom zemalja iz srednje i istočne Europe također je bio projekt koji je Njemačka snažno podupirala. Ni jedan njemački političar nije toliko neumjereno ponosan da to kaže, ali oblik današnje Europe proizvod je njemačkog vodstva.

U svijetu Njemačka uglavnom dobro odabire. Uključila se u NATO-ove operacije u Bosni i Hercegovini, na Kosovu i u sjevernom Afganistanu, ali ne i u afganistanskoj pokrajini Helmand ni u Iraku. Mnogima u Britaniji bilo bi draže da je naša vlada donijela slične odluke.

Njeni rezultati nisu savršeni. Na početku jugoslavenske krize njemačka je vlada prebrzo pozvala na priznanje neovisnosti Hrvatske i Slovenije, ne razmišljajući o posljedicama za Bosnu i Hercegovinu. U Libiji vlada Angele Merkel nije bila voljna učiniti ono što je Gerhard Schröder poduzeo u vezi s Kosovom i Afganistanom: suočiti se s unutarstranačkim protivljenjem za odobrenje vojne akcije. Spektakl kad je Njemačka u Vijeću sigurnosti UN-a glasala protiv Britanije, Francuske i SAD-a, a s Rusijom i Kinom, bio je nejasan mnogim Nijemcima, baš kao i svijetu.

Ključan test njemačke sposobnosti da preuzme vodstvo na području vanjske politike, barem u očima mnogih njenih EU partnera, svakako je Rusija. Njemačka je kritično ovisna o Rusiji zbog njenih energetskih zaliha, ponajviše plina, a njemačke kompanije naveliko investiraju u Rusiju. Najpoznatija je njemačko-ruska suradnja u izgradnji Sjevernog toka, plinovoda ispod Baltičkog mora od Viborga do Sassnitza, tako da ne treba proći preko teritorija ni jedne treće države.

Odluka o izgradnji baltičkog plinovoda bila je žestoko kritizirana u Poljskoj. Poljaci su navodno bili protiv toga na temelju ekologije, ali stvarni je razlog to što im je tako uskraćena poluga utjecaja koju je prije iskorištavala Ukrajina. Ukrajina je, naime, 2006. blokirala pritok ruskog plina srednjoeuropskim i istočnoeuropskim zemljama zbog sukoba s Rusijom oko cijene koju Ukrajina treba platiti za svoju opskrbu. Jedan od neizgovorenih motiva za izgradnju Sjevernog toka bio je osigurati da Poljaci to isto ne mogu napraviti u budućnosti.

Gerhard Schröder, dok je bio kancelar, odigrao je važnu ulogu u pregovorima o sporazumu za izgradnju Sjevernog toka; ubrzo nakon što je napustio politiku postao je čelnik kompanije koja njime rukovodi. Dok je bio na dužnosti, Schröder je bio u bliskom osobnom odnosu s Vladimirom Putinom, koji je sredio da se pravila rastegnu kako bi Schröderovi mogli posvojiti rusku djevojčicu. Schröder je poslije sustavno branio Putina, za kojeg je jednom javno rekao da je lupenreiner Demokrat (demokrat čist kao suza).

Angela Merkel o Putinu ima manje iluzija od svog prethodnika i puno je pronicljivija u svojim odnosima s njim. Ipak, čini se da je dvoje lidera uspostavilo radne odnose zadovoljavajuće razine. Ona je jedina međunarodna ličnost s kojom Putin održava redovite kontakte i jedina prema kojoj, kako se čini, pokazuje neko poštovanje. Nema dvojbe da jezik u tome pomaže: gđa Merkel govori pristojno ruski (u školi je za to bila nagrađena), a Putin dobar njemački (zahvaljujući službi u KGB-u u Dresdenu). Pomaže i to što ga izbjegava osobno napadati.

Međutim, kad se dođe do bitnih stvari, ona je čvrsta. Postigla je sporazum u Minsku, ali nije nastojala umanjiti rusku odgovornost za njegovu brzu propast. Ona unatoč njemačkim gospodarskim interesima inzistira na održavanju režima sankcija EU-a prema Rusiji, koji je stroži nego što su mnogi predviđali.

Ono što joj je zajedničko sa Schröderom u stavu prema Rusiji jest briga, koju dijeli i njemačka poslovna zajednica, kako osigurati da Njemačka može donositi svoje odluke i da nije ograničena okvirom prečvrste politike EU-a. A dok je vanjskopolitička mašinerija EU-a proizvodila brojne prijedloge i analize za odnose Unije i Rusije, bilo je malo zajedničkog djelovanja sve do ruske invazije na Krim.

Angela Merkel je također bila spremna iživcirati Kineze. Primila je 2007. Dalaj-lamu u uredu saveznog kancelara u Berlinu (gđa Thatcher odbijala se s njim susresti dok je bila na dužnosti), unatoč službenom savjetu da bi zbog toga moglo biti posljedica za njemačko-kineske bilateralne odnose. Kinezi su zbog toga otkazali manje važan sastanak na ministarskoj razini, ali inače su stvari na političkoj i trgovinskoj razini uglavnom tekle kao i inače. (U usporedbi s tim, kad se David Cameron šest godina poslije susreo s Dalaj-lamom, Kinezi su odgovorili puno oštrije. Trebale su proći dvije godine i jedna izborna pobjeda prije nego što je premijer bio pozvan u posjet Pekingu.)

U svakom slučaju, nije istina da pod Merkeličinim vodstvom Njemačka slijedi merkantilističku vanjsku politiku. Ona, doduše, nedvojbeno promovira njemačke trgovačke interese. Kad putuje u Kinu ili na neko drugo tržište koje se brzo razvija, obično ju prati jaka delegacija njemačkih poslovnih lidera. To nije samo zato da ona može lobirati u njihovu korist (premda to rado čini); podsjećanje domaćina da mnogo vodećih svjetskih industrijskih kompanija ima svoje središnjice u Njemačkoj također daje težinu njezinoj političkoj poruci.

Sposobnost da se upotrijebi moć gospodarstva kako bi se postigao politički utjecaj ono je što je dovelo Njemačku do vodeće pozicije u Europi. Ona to sve više čini i u svijetu. Čak i bez stalnog mjesta u Vijeću sigurnosti, čak i bez većih kapaciteta za intervenciju njezinih vojnih snaga, glas Njemačke na međunarodnoj sceni sluša se s pažnjom i uvažavanjem.

Njemačka ne vodi EU na vanjskopolitičkom i sigurnosnom planu baš na onaj način na koji to čini u unutarnjoj politici, ali sve se manje ustručava i sve je samouvjerenija.

U većini sfera politike vjerojatno je da bi se EU pod njemačkim vodstvom razvijala na isti način, bez obzira je li Britanija članica Unije ili nije. Vanjska i sigurnosna politika su iznimke. Sada, kad je Britanija odlučila izići, oni koji se zalažu za integriraniji pristup, osobito u Njemačkoj, sada više neće moći kriviti britansko opstruiranje za to što se ne ide putem daljnje integracije. Doći će vrijeme kad će trebati nešto poduzeti ili zašutjeti.

Konvencionalan je stav, posebno među britanskim euroskepticima, da će bez Britanije vanjska politika EU-a biti fatalno oslabljena, a njena reputacija pretrpjeti štetu. Tko bi, zaboga, tvrde oni, uzimao ozbiljno organizaciju iz koje je jedna njena članica, koja je i stalna članica Vijeća sigurnosti, upravo izišla?

To je argument koji zvuči privlačno i nije posve neosnovan. Većina zemalja Europske Unije, uključujući Njemačku, uistinu promatra vanjsku i obrambenu politiku kao područje na kojem Britanija ima posebnu vrijednost, na temelju koje je cjelokupni EU u prošlosti imao koristi. To ipak ne znači da će sada, kad Britanija izlazi, EU jednostavno odustati ili krenuti dalje, ali bit će to manje učinkovito. Postoji alternativni scenarij, onaj koji je tijekom referendumske kampanje u Britaniji bio ignoriran, ali koji bi mogao imati kudikamo dramatičnije posljedice za britanske interese nego što su to bila pitanja imigracije ili pristupa jedinstvenom tržištu EU-a. To je mogućnost da će se, oslobodivši se veta koji je Britanija obično ulagala, Europska Unija možda razvijati u smjeru koji su njemački političari odavno zagovarali, da će ona sama postati jedinstveni vanjskopolitički čimbenik i izgraditi svoje autonomne obrambene kapacitete.

To bi značilo, za 20 godina, mjesto EU-a u Vijeću sigurnosti UN-a, EU veleposlanstva koja zamjenjuju, a ne samo upotpunjuju predstavništva pojedinih država, jedinstveni glas EU-a na svjetskoj pozornici i zajedničku vojnu snagu (kako god ona bila organizirana) koja će se zvati europskom vojskom. Čak bi to moglo značiti i da će se EU pridružiti NATO-u kao cjelina.

Za Britaniju bi to bio scenarij iz noćne more. Život uz gospodarsku supersilu bit će poseban izazov. Život uz političku i vojnu silu, na način na koji Kanada živi uz SAD, značit će fundamentalnu promjenu britanskog položaja u svijetu. Malo je vjerojatno da je Boris Johnson, kad je spominjao Kanadu kao ilustraciju kako bi Britanija mogla ispregovarati trgovinski sporazum s EU-om, na umu imao takvu vrstu odnosa.

Hoće li se to dogoditi? Je li to ono što će njemački političari gurati sada, kad im se Britanija maknula s puta?

To ne možemo dokraja spoznati. Nedvojbeno će biti poziva od uobičajenih “sumnjivaca” (posebno u Komisiji i Parlamentu) na veliku inicijativu te vrste. U ogorčenoj atmosferi koju je izazvao izlazak Ujedinjenog Kraljevstva neki u EU, a ne samo u njenim institucijama, uživat će u prilici da pokažu kako su euroskeptici u Britaniji bili u krivu. Daleko od toga da će vanjska i sigurnosna politika EU-a biti fatalno potkopana britanskim izlaskom, ona će, tvrdit će oni, biti preporođena i revitalizirana.

No to je malo vjerojatno. Dosadašnji njemački rezultati ne ukazuju na sklonost da svoju retoriku o europskoj vanjskoj i obrambenoj politici pretvore u realnost. A druge države članice također će imati dvojbi oko gubitka nacionalne državnosti koju bi implicirala predaja kontrole nad tim područjima Europskoj Uniji.

To ne znači da će stvari ostati iste jednom kad Britanija iziđe. Razvoj koordiniranije vanjske politike za EU ne iziskuje nikakvu promjenu u sporazumima. Europska Unija već ima sve ovlasti koje su joj potrebne za jaču političku ulogu u svijetu. Pitanje je ima li volje da tako i postupa.

Njemačka i Francuska bit će dva ključna igrača koji će to određivati. One neće nužno činiti iste stvari u EU-u bez Britanije kao članice. U obje je zemlje povlačenje Britanije donijelo nove prilike, kao i razočaranja. Usklađenija europska vanjska politika neće neizbježno značiti predavanje ovlasti institucijama Europske Unije. Ni jedna francuska vlada to vjerojatno neće učiniti. Niti će, na osnovi svog dosadašnjeg stava, Angela Merkel to promatrati kao najbolji put prema naprijed.

Francuska i Njemačka možda će na vanjskopolitičkom planu pokušati ponovno uvesti koncept francusko-njemačkog vodstva koje su desetljećima prakticirale na drugim područjima djelovanja EU-a. Drugim riječima, međusobno će se konzultirati i formulirati zajedničke pozicije i zatim za njih tražiti potporu drugih zemalja članica.

U unutarnjim pitanjima EU-a implementacija se odvija kroz normalnu legislativu ili administrativni proces, uključujući Komisiju i Europski parlament. No vanjska politika obično ne iziskuje zakonodavstvo – osim kad se radi o sankcijama – i zbog toga je lakše da jedna ili dvije države djeluju, eksplicitno ili implicitno, u ime EU-a.

Francusko-njemačko vodstvo te vrste ne bi nužno značilo uskraćivanje visokom povjereniku EU-a njegove uloge. No ta će uloga značiti potporu, a ne političku inicijativu onakve vrste kakvu je barunica Ashton odigrala u pregovorima o iranskom nuklearnom programu. Razvoj u skladu s tim smjernicama vjerojatno će zadovoljiti njemačku želju za više europske integriranosti u vanjskoj politici i obrani. To može imati implikacije za zastupanje EU-a u Vijeću sigurnosti.

U ovom trenutku EU je zastupljena kao promatrač na sjednicama Opće skupštine UN-a i njenih pomoćnih tijela te je članica nekih od specijaliziranih agencija poput Organizacije za hranu i poljoprivredu. Sve države EU-a koje su u Vijeću sigurnosti, bez obzira jesu li stalne članice ili nisu, moraju uzeti u obzir zajedničke europske vanjskopolitičke pozicije i tražiti da se, kad je to prikladno, visoki povjerenik EU-a obrati Vijeću sigurnosti na isti način na koji to čine predstavnici drugih organizacija poput Arapske lige. No to je sve.

Sada, kad Britanija napušta Uniju, stvari se mogu promijeniti. Bez Britanije Francuska može ponuditi da će formalno zastupati EU u Vijeću sigurnosti i, kad je god moguće, istupati ondje u ime Europske Unije. Moguće je zamisliti da će postojati delegacija predvođena francuskim veleposlanikom, ali u koju su uključeni predstavnici Europske službe za vanjsko djelovanje, što će po svemu, osim imenom, i samom EU-u omogućavati da govori i glasa u Vijeću sigurnosti. Za to nisu potrebni nikakvi amandmani u ugovorima EU-a ili pravilima samog Vijeća sigurnosti.

S francuskog stajališta takav bi aranžman imao dvije prednosti. Omogućavao bi Francuskoj da djeluje kao glasnogovornica EU-a na ključnoj međunarodnoj sceni, što bi toj zemlji dalo poseban autoritet i utjecaj. To, međutim, neće obvezati Francusku da slijedi isključivo vanjsku politiku EU-a, što bi francuskog predsjednika lišilo mogućnosti da brani vitalne francuske međunarodne interese.

To bi odgovaralo i Njemačkoj te bi se moglo okarakterizirati kao još jedan od koraka prema odavno iskazanom njemačkom cilju da EU ima jedno mjesto u Vijeću sigurnosti. To bi omogućilo i podjelu ovlasti između Francuske i Njemačke u vanjskoj politici. Francuska bi mogla biti predvodnica u ime EU-a u važnim pitanjima međunarodnog mira i sigurnosti koja dolaze pred Vijeće sigurnosti. Njemačka bi to mogla činiti u onim pitanjima koja ondje nisu tema, primjerice, u odnosima s Rusijom.

Druge države članice mogle bi biti sumnjičave prema takvom razvoju situacije, ali to ne znači da će ga aktivno pokušati spriječiti. Francusko-njemačko vođenje europske vanjske politike još uvijek omogućava visokom povjereniku da ima svoju ulogu, a usto će biti još i brojni položaji posebnih izaslanika i slične dužnosti koje će moći zauzeti druge države članice.

U svakom slučaju, imaju malo izbora. Ukrajinski presedan pokazuje da se Njemačka ne veže samo uz ideju da europsku vanjsku politiku treba voditi isključivo kroz formalnu institucionalnu mašineriju EU-a. Ako druge države članice budu previše cjepidlačile oko ideje da Njemačka i Francuska djeluju u ime EU-a, možda se suoče s perspektivom da će te dvije države to ionako činiti.

Britanski odlazak stoga bi mogao biti katalizator za usklađeniju vanjsku politiku EU-a, a ne uzrok njenog kolapsa. Nedvojbeno će i dalje postojati tendencija da se previše pozornosti posvećuje riječima, a nedovoljno djelima. Bit će i napetosti između država članica oko određenih pitanja: o tome koliko se oštro treba postaviti prema Rusiji, na primjer, ili pak treba li priznati palestinsku državu.

Za Njemačku to će biti prilika da još jače pokaže vodeću ulogu, doduše, u partnerstvu s Francuskom. Vanjska politika EU-a koju vode Francuska i Njemačka nije neizbježna posljedica britanskog odlaska. No ipak bi se to moglo dogoditi.

***

Moglo bi se dogoditi i nešto što se naziva, premda naziv može zavarati, vojska EU-a. Na vanjskopolitičkom području Britanija je bila kočnica ambicijama EU-a, ali nije ih pokušavala potpuno spriječiti. U slučaju obrane Britanija je uglavnom ulagala veto na sve što je bilo više od simboličnog. Ne samo da je Britanija spriječila stvaranje stalnog vojnog stožera za EU, nego je i samo minimalno pridonosila operacijama EU-a koje su dobile odobrenje.

Koliko će daleko, bez Britanije, EU zaista biti voljna otići? Britanija nije jedina koja je imala dvojbe o razvoju jedinstvene obrambene sposobnosti EU-a. Nakon što je dansko biračko tijelo isprva odbilo Sporazum iz Maastrichta, Danska je među ostalim dobila mogućnost izuzeća iz bilo kakvog oblika vojnog planiranja ili suradnje u Europskoj Uniji. Za većinu od 21 članice EU-a, koje su i članice NATO-a, to je organizacija koju smatraju prvim sredstvom suradnje sa svojim europskim partnerima.

Što je još i važnije, trenutačni financijski pritisak na proračune svih članica Unije znači da nema apetita za povećavanje rashoda za obranu. Stoga na raspolaganju neće biti novih resursa za bilo kakvu europsku obrambenu inicijativu koja bi mogla biti predložena.

To ne znači da će problem europskih obrambenih kapaciteta nestati kad Britanija više ne bude članica. Možda to neće biti tema istaknuta poput eura ili imigracije, ali neće potpuno nestati s dnevnog reda. Neki u Europi, posebno u Parlamentu i Komisiji, nastavit će tjerati na djelovanje, a da nikada, ako se sjetimo prošlih situacija, ne objasne kakav bi oblik to djelovanje trebalo imati.

Francuska i Njemačka donijet će odluku i, premda to vjerojatno neće biti jedan od njihovih prioriteta u ranoj fazi, u nekom trenutku u idućih 20 godina zacijelo će istupiti s nekom zajedničkom inicijativom. Ona će najvjerojatnije biti u obliku rebrandinga Eurocorpsa kao vojne formacije Europske Unije i poziva svim ostalim članicama EU-a da mu pridruže svoje vojne snage. Nekolicina ih je, naravno, to već učinila. Rebrendirani Eurocorps bit će automatski dostupan za vojne misije i stoga će biti neka vrsta jezgre za vojsku EU-a. Neće mu trebati nikakvo financiranje iz proračuna EU-a ili bilo kakvo uključivanje Europske komisije ili Europskog parlamenta.

Time se neće povećati ukupni europski vojni kapaciteti. No za one koji čeznu za boljom vidljivošću EU-a na području obrane, kao što je to slučaj kod mnogih Nijemaca, to bi sigurno imalo simboličnu vrijednost. Njegovi vojni kapaciteti bit će ograničeni, ali ne i beznačajni. To što će Britanija napustiti EU ne znači da druge države članice neće moći okupiti snage koje bi bile potrebne za provedbu one vrste operacija niskog intenziteta o kakvima EU možda razmišlja.

Veća je vjerojatnost da će idućih godina biti misija EU-a s vojnom komponentom. Lekcija dobivena zahvaljujući izbjegličkoj krizi jest da nestabilnost bilo gdje blizu europskih granica može brzo izravno djelovati na samu Europu. Stoga će biti poziva na preventivnu diplomaciju EU-a kako bi se krize pokušale spriječiti.

Zbog iskustva iz Iraka i Sirije mnoge će vlade temeljito razmisliti prije nego što prihvate bilo kakvu vrstu vojne intervencije. No francuska operacija u Maliju (poput ranije britanske u Sijera Leoneu) pokazuje da to katkad može upaliti. Početno težište na akciji EU-a nedvojbeno će povećati sposobnost lokalne vojske u zemljama o kojima se radi – u središnjoj i sjevernoj Africi, na primjer. Misije obuke katkad se mogu pretvoriti u potporu borbenim akcijama.

Poprilično je vjerojatno da će u razdoblju od 20 godina EU provoditi brojne operacije pomoći promoviranju stabilnosti s druge strane Sredozemnog mora i da će u to biti uključene vojne jedinice koje će nositi neke oznake EU-a. Također je gotovo sigurno da će dotad postojati stalni vojni stožer EU-a. Kad više ne bude Britanije da se tomu protivi, može se smisliti suvisao plan. Svaka misija za obuku treba neko tijelo za organizaciju i koordinaciju, a mali centar za zapovjedništvo i kontrolu ne mora nužno biti skup. Izvan EU-a Britanija to neće moći spriječiti pa će vjerojatno poslati časnika za vezu kako bi mu se pridružio.

Za Njemačku zajednička vojna jedinica pod egidom Europske Unije neće se pretjerano razlikovati od brojnih multinacionalnih formacija u kojima je Bundeswehr već sudjelovao. Time će se također, kao s NATO-om ili UN-om, ponuditi zakonodavni okvir koji će Bundestagu olakšati odobravanje budućih operacija.

***

Takav razvoj vanjske i obrambene politike EU-a neće biti dramatičan korak u smjeru promjene. Niti će biti ikakav izazov premoći NATO-a kao sredstva za pokazivanje gole sile ili pak instrumenta za izravnu obranu Europe.

Naravno, mnogo će toga ovisiti i o politici predsjednika Trumpa: o tome hoće li on aktivno poticati Europljane da razvijaju samostalne obrambene kapacitete te kakve će odnose održavati s Rusijom. No ako je to uistinu način na koji Njemačka nastoji oblikovati smjer europskih vanjskih i obrambenih aktivnosti idućih godina, ona to neće nužno najavljivati. Niz njemačkih vlada zagovarao je zajedničku vanjsku politiku EU-a ili neki oblik vojske EU-a. Oklijevat će priznati da su njihove ambicije bile toliko skromne – pa ipak manje u odnosu na granice onoga što EUrealno može postići.

Koliko god bila ograničena, ta agenda može postići određeni napredak. Kao što je slučaj s njemačkom europskom politikom općenito, ni to ne podrazumijeva obavezu da njemački porezni obveznici plaćaju za druge. To bi se dobro uklopilo u njemački tradicionalni pristup tomu kako se EU treba razvijati: smjer putovanja važniji je od određivanja krajnjeg odredišta.