Na području Hrvatske trebalo je što je više moguće proširiti savezne zakone tiskane u posebnim, malim izdanjima Službenoga lista FNRJ. Osim preko prodajnih mjesta Službenoga lista, trebali su se distribuirati preko knjižara, a ondje gdje one nisu postojale, preko narodnih odbora i sindikalnih podružnica. U knjižnicama su se morali izložiti na vidljivo mjesto kako bi „i široke narodne mase znale koji su zakoni već doneseni i otštampani”. O tome su se redovito morali objavljivati članci s komentarima zakona. Propaganda se zahtijevala i preko predavanja na učilištima, tako da se u raspored predavanja barem dva put mjesečno uvede i predavanje iz područja novoga zakonodavstva, a posebno organizacijskoga. Takva predavanja trebalo je održavati i po sindikalnim podružnicama i drugim masovnim organizacijama te „ih izneti na jedan popularan i pregledan način”ˮ. Ugledni pravnici trebali su jednom tjedno održavati predavanja u večernjim radijskim emisijama.

Na kraju tih uputa koje je potpisao sekretar Komiteta Jovan Đorđević zaključeno je da „samo na takav način naše novo zakonodavstvo, koje je izraz i ogledalo naše stvarnosti, može biti moćno oružje u rukama narodnih masa za izgradnju lepšeg i srećnijeg životaˮ. Od upravnih tijela te aktivnosti u Hrvatskoj koje je provodio najprije Komitet, a poslije Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH, kojima je u aktima o osnivanju, popularizacija pravnih propisa bila navedena kao jedna od osnovnih zadaća. U te su aktivnosti bile uključene i masovne organizacije, posebno Komisija za agitaciju i propagandu Glavnoga odbora Narodne fronte Hrvatske, koja je izlaganja s pojedinih zasjedanja predstavničkih tijela objavljivala u obliku posebnih brošura, čija je cijena bila nekoliko dinara.

Na popularizaciji zakonodavstva i novoga društvenog uređenja općenito radilo se i na druge načine. Organizirana je „izložba o postanku, razvitku i djelatnosti narodnih odbora u FNRJˮ. U svibnju 1950. bila je postavljena u Beogradu (u Velikome domu Mjesnoga sindikalnog vijeća na Karaburmi), a u razdoblju od 18. ožujka do 1. travnja 1951. na Zagrebačkome velesajmu. U obama navratima osmišljen je niz mjera koje su trebale potaknuti što veći odaziv. Primjerice, za odlazak na izložbu u Beograd mogli su se koristiti specijalnim vlakovima Putnika, koji su svakodnevno vozili iz Zagreba za Beograd. Posjetiteljima se odobravao popust od 50 % na troškove prijevoza u obama smjerovima. Grupe od 5 do 29 posjetitelja imale su uz sindikalnu objavu popust od 67 %, a grupe od 30 i više posjetitelja popust od 75 %. Za svaki je dan u vlaku bilo osigurano 180 mjesta. Dan prije otvorenja izložbe u Zagrebu, 17. ožujka 1951., Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH poslao je okružnicu svim oblasnim, kotarskim i gradskim narodnim odborima, pozivajući ih na agitaciju kako bi svi oni koji će službeno biti u Zagrebu, a posebno odbornici i službenici, posjetili i tu izložbu. Zatraženo je da se organiziraju i skupne posjete izložbi, koristeći se pritom raznim oblicima popusta koje za organizirane skupine daje željeznica. Prema izvještaju koji je republički Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH poslao Direkciji za informacije pri Vladi FNRJ-a, izložbu je u Zagrebu razgledalo 46 139 posjetitelja. Pritom je naglašeno kako je izložba imala „političko odgojni karakterˮ, te je „služila širem upoznavanju naše neposredne prošlosti, ogromnih žrtava i napora, koje su naši narodi uložili za svoje oslobodjenje i izgradnju boljeg životaˮ.

Kakva je bila primjena novoga zakonodavstva, odnosno njegov utjecaj na društvene odnose u Hrvatskoj? U pokušaju odgovora na to pitanje polazim od određenja zakonodavne djelatnosti kao one koja „uključuje kreiranje apstraktnih i imperativnih propisa, općih pravila koja unaprijed reguliraju neki društveni odnos i koja su primjenjiva na sve unaprijed nepoznate subjekte koji se mogu zateći u dotičnom društvenom odnosuˮ.

Zakonodavna djelatnost započeta s radom AVNOJ-a i ZAVNOH-a i predstavničkih tijela prije donošenja ustava, a nastavljena u radu Narodne skupštine FNRJ-a i Sabora po donošenju ustava, bila je dio revolucionarnoga procesa kojim su u prvim poratnim godinama u bitnome mijenjani prijašnji društveni odnosi. U tome revolucionarnom procesu ukinut je prijašnji pravni poredak te je postepeno oblikovan novi, s težnjom komunističke vlasti da novonastale društvene odnose regulira vlastitim propisima. Pritom su se u zakonima i drugim propisima odražavali politika i klasna ideologija vladajuće Komunističke partije. Među osnovnim ciljevima njihova donošenja bili su „narodno prosvjećivanjeˮ i zaštita „tekovina narodnooslobodilačke borbeˮ.

Podnoseći na sjednici Sabora 17. prosinca 1948. izvještaj Zakonodavnoga odbora o Prijedlogu zakona o mjerodavnosti mjesnih narodnih odbora za propisivanje administrativnih kazni, revolucionarni karakter zakona Miloš Žanko objasnio je na sljedeći način:

Već od II. zasjedanja AVNOJ-a naši su narodi, zahvaljujući narodnoj revoluciji koju su provodili, počeli da izgrađuju ne samo svoj društveni poredak već i novi pravni poredak, novu ustavnost i zakonitost, kao izraz tog novog, revolucionarnim putem stvorenog poretka, radi zaštite tog društvenog poretka i radi daljeg razvoja revolucionarnih tekovina. (…) Tim zakonima zajedničko je to da štite naš društveni poredak u interesu radnog naroda i izgradnje socijalizma i što su odlučno usmjereni protiv neprijatelja narodne vlasti u interesu radnog naroda i izgradnje socijalizma. Takvi su naši zakoni, takav je njihov duh i svrha.

Slično tome, komentirao je i zastupnik Stevo Vujaković:

U našoj socijalističkoj Jugoslaviji svi zakoni i propisi donose se u interesu čitavog radnog naroda, a upereni su protiv onih koji bi štetili i kočili izvršavanje općenarodnih zadataka u ostvarenju boljeg i sretnijeg života našeg radnog naroda. U izvršavanju općih zadataka, koji danas stoje pred svima nama, naši su narodni u praksi dokazali da žele i da hoće učestvovati u izvršavanju postavljenih zadataka u izgradnji socijalizma.

Kao osnovni objekt pravne zaštite postavljeni su država i novi socijalistički društveni odnosi, a ne prava građana (npr. vlasništvo, politička i osobna prava), što je bilo izrazito vidljivo u sudskoj praksi toga vremena. Zbog toga su „prava građanaˮ široko definirana i zajamčena u posebnome poglavlju Ustava NRH iz 1947. (peto poglavlje, čl. 22. – 44.), u praksi bila deklarativna, posebno u prvim poratnim godinama.

Državno vlasništvo, državna kontrola nad privredom i državno planiranje postavljeni su kao osnovni temelji društveno-ekonomskoga uređenja (čl. 14. – 20. Ustava FNRJ-a iz 1946.; čl. 15. – 21. Ustava NRH iz 1947. godine). Jedna od prvih političko-socijalnih mjera, koja je ujedno izražavala početak socijalističke transformacije društva, bila je nacionalizacija sredstava za proizvodnju, odnosno ukidanje privatnoga vlasništva kao temelja kapitalizma. Provedena je na osnovi Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih poduzeća od 5. prosinca 1946. te Zakona o njegovim izmjenama i dopunama od 29. travnja 1948. godine. U vlasništvo države prešla su sva privatna poduzeća općedržavnoga i republičkoga interesa u gotovo svim granama privrede. Nacionalizacija je obuhvaćala svu pokretnu i nepokretnu imovinu, sva imovinska prava koja su pripadala poduzeću (patente, licencije, dozvole za rad, rudarska prava, uzorke, žigove, modele i dr.). Privatni sektor u Jugoslaviji i Hrvatskoj tako je gotovo potpuno likvidiran, osim poljoprivrednih obradivih površina i stoke, koji su najvećim dijelom ostali u privatnome vlasništvu. U privatnome su vlasništvu ostale i obrtničke radnje, sitna obrtnička poduzeća te u manjemu broju ugostiteljske radnje. No, kako objašnjava Radelić, privatni obrtnički sektor bio je uključen u sustav planskoga gospodarstva, pod nadzorom države i s ograničenom mogućnošću zapošljavanja radnika.

Na ideološkim osnovama i prema načelu „zemlja pripada onima koji je obrađujuˮ, Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji provedena je podjela zemlje, koja je pogodovala samo siromašnomu seljaštvu. Polazeći od ideološke dogme o bogatome seljaštvu (kulacima) kao predstavnicima staroga, kapitalističkoga sustava, Partija se u procesu „socijalističkog preobražaja selaˮ oslanjala na sitno i srednje seljaštvo, koristeći se za promjenu odnosa na selu najprije općim zemljoradničkim zadrugarstvom, a zatim kolektivizacijom. Imućniji seljaci nakon toga su bili i jako opterećeni obvezama prema državi kroz progresivno oporezivanje i obvezni otkup. Obvezni otkup postao je karakterističan oblik nabave hrane i sirovina sa sela u prvim poratnim godinama. Bio je mjera izrazito administrativnih obilježja koja se ogledala u njegovoj obaveznosti, unaprijed utvrđenim količinama, maksimalnim otkupnim cijenama te kaznenim odredbama za neizvršitelje te obveze.

‘U našoj socijalističkoj Jugoslaviji svi zakoni i propisi upereni su protiv onih koji koče ostvarenje boljeg i sretnijeg života radnog naroda’, rekao je jedan od zastupnika

Kao osnovni zadatci u Petogodišnjemu privrednom planu NRH 1947. – 1951., u okvirima saveznoga Plana, postavljeni su obnova postradalih krajeva, industrijalizacija i elektrifikacija te povećanje poljoprivredne produkcije. Za njihovo ostvarenje pokrenuta je golema mobilizacija rada i sredstava. Obrazlažući Prijedlog plana u Saboru, Vladimir Bakarić istaknuo je da prihvaćanje ostvarenja Petogodišnjega plana kao jedne „daljnje etape u borbi za nacionalnu nezavisnostˮ objašnjava „ono ogromno učešće najširih slojeva narodnih masa u ostvarivanju zadataka iz plana, a i onu ogromnu podršku što je u narodnim masama imaju naše narodne vlasti i Narodna frontaˮ.

U takvim okolnostima prava građana bila su sporedna tema. To potvrđuje i Titova deklarativna kritika zapostavljanja građana, iznesena u govoru na Drugome kongresu KPH 26. studenoga 1948. godine: Nas komuniste, razumije se, najviše interesira uspješno ostvarenje našeg plana u svim granama naše privrede, interesira nas s koliko smo postotaka izvršili naš plan, koliko smo izgradili tvornica, koliko smo kilometara izgradili Autostrade i drumova, koliko smo zasijali – jednom riječju, interesira nas ono što mi želimo da postignemo, a premalo vodimo računa o ljudima koji učestvuju u tim velikim naporima i u toj izgradnji, o ljudima kao ljudima, sa svim njihovim slabostima. To jest, ne interesira nas uvijek njihov lični život, kako oni žive, kako rade i kako će se to odraziti na njih same i na njihovu bližu okolinu.

Nadalje, unatoč deklariranim načelima zakonitosti (čl. 124. Ustava FNRJ-a iz 1946.; čl. 116. Ustava NRH iz 1947.), zaštite prava pred sudom te poštenoga sudskog postupka (čl. 28. Ustava FNRJ-a iz 1946.; čl. 29. Ustava NRH iz 1947.), iz izvještaja pravosudnih tijela vidljivo je da u prvim poratnim godinama nije postojala odgovarajuća pravna sigurnost. Pravna nesigurnost bila je posljedica strogo kontroliranoga sudstva podređenoga partijskoj ideološkoj liniji (davanje prednosti klasnim kriterijima pred zakonom) te nedostatka pravnih norma u pojedinim područjima društvenoga života. To ću ilustrirati s nekoliko primjera.

U izvještaju Ministarstva pravosuđa NRH o radu sudova od 18. ožujka 1946. istaknuta je „bespomoćnost sudaca obrazovanih u staroj pravnoj školi, nesigurnost pri donošenju odluka, nesnalažljivost u novim odnosima i u vršenju zadataka narodnog sudstva, te opća dezorijentacija u pitanju što je u danom slučaju pravo, posebno na područjima gdje postoje tzv. zakonodavne ʻpraznine”. S obzirom na velik broj neriješenih ostavinskih predmeta gotovo na svim sudovima, iznesen je stav da bi se to pitanje „moglo rješavati u duhu narodnog shvaćanja, a u skladu s tekovinama NOB-eˮ.

Na trećemu redovnom savjetovanju sudaca s područja Hrvatske, održanome u Zagrebu 26. i 27. veljače 1947., jedna od četiriju glavnih tema bila je „novi zakoni, upoznavanje zakona i njihova primjena, pomanjkanje kodificiranih zakonskih propisa, stari pravni propisiˮ.

Referat o tome podnio je Stjepan Mežnarić, načelnik Zakonodavnopravnoga odjela Ministarstva pravosuđa. O odnosu sudaca prema primjeni novoga zakonodavstva iznio je da mnogi, posebno s obzirom na odredbe zakona o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije, još uvijek nemaju jasan stav i predodžbu o tome što čini novo pozitivno pravo. Ocijenio je da kod sudaca postoji „dezorijentacija u pitanju, što je u danom slučaju pravoˮ, obrazloživši ju nepoznavanjem novih društvenih odnosa, koji uz formalne zakonske odredbe čine bitan element u obavljanju sudačkoga posla:

Naš sudački kadar ne raspolaže sa takovom dubinom pogleda u narodni život, koja bi mu omogućila slobodnije kretanje po domeni prava; koja bi mu ukazala ispravnu metodu u iznalaženju prava; koja bi ga dovela do spoznaje, da nije pravo samo ono /a ni uvijek u odnosu na pojedini slučaj/ što stoji u zakonu; da je pravo – čitav sadržaj u narodu živog reda i shvaćanja, te da zakon u narodnoj državi nije više odvojen od naroda, postavljen iz vana, nego je on ponovno umetnut u skupnost svih njegovih životnih izražaja. Pomanjkanje takovog shvaćanja u naših sudaca dovelo je, sasvim naravno do njihove paraliziranosti, koja se drastično očitovala u času, kad su zakoni stare Jugoslavije prestali biti za nas obvezatna norma. Dalje u referatu Mežnarić je podvukao nerazumijevanje i pogrešan odnos sudaca prema „staroj sudskoj praksiˮ, istaknuvši kako se „nikad ne smiju primjenjivati propisi stare Jugoslavije, nego samo pravna pravilaˮ. To je značilo da su se u sudskoj praksi mogle primjenjivati pojedinačne odredbe, odnosno načela iz tih propisa, ako su u skladu s novim pravnim poretkom, odnosno novim društvenim i ekonomskim uređenjem. Takvo nerazumijevanje obrazložio je sljedećim razlozima: Sve te griješke naših sudova baziraju se na neshvaćanju suštinskih promjena, koje su nastale u našoj novoj državi, koja, u odnosu na staru Jugoslaviju predstavlja državu novog tipa, i u kojoj pravni sistem kao nadogradnja ne može ostati isti, kao što je bio u staroj Jugoslaviji.

Na tragu toga bilo je i izlaganje Otona Radana, sudca Vrhovnoga suda NRH, koji je ocijenio kako je u radu sudova i gotovo u svim presudama vidljiva „bezidejnost i bezprincipijelnost (…) u vezi sa odgojnom funkcijom koja je našim sudovima stavljena u dužnostˮ. Posljedica toga je, obrazložio je dalje, da mnogi osuđenici i dalje ostaju uvjereni da nisu krivi te da se, primjerice suradnike okupatora nije uspjelo upozoriti na „klasnu pozadinu njihovih djelaˮ. Uzrok tome vidio je u pomanjkanju „idejno-političkog odgojaˮ i „ideološke izgradnje: Temelji našeg političkog života počivaju na naprednoj nauci marksizma lenjinizma i poznavanje tih temelja neophodno je potrebno, pa se bez toga ne može pravilno suditi. (…) Nedostatak u bezidejnosti naših judikata znak je pomanjkanja ideološke izgradnje i stoga se ova postavlja kao čvorni problem.

Govoreći o radu sudstva na Šestome redovnom zasjedanju Narodne skupštine FNRJ-a u prosincu 1952. ministar pravosuđa Frane Frol govorio je kako se „u sudskim odlukama, u njihovom obrazloženju mora ogledati naša stvarnost, naš socijalistički pogled na život i svijet, u njih se moraju unositi elementi našeg novog socijalističkog prava, one moraju postati snažan faktor za odgoj naših ljudi, za razvijanje socijalističke svijesti naših ljudi.

Pravni diskontinuitet, odnosno nedostatak novih pravnih propisa nakon što su dotadašnji proglašeni kao nevažeći, bio je vidljiv na raznim područjima svakodnevnoga života. Kao primjere navest ću neregulirani postupak posvojenja te rješavanja ostavina. U mjesečnome izvještaju za ožujak 1946., poslanome Ministarstvu pravosuđa FNRJ-a i Predsjedništvu Vlade NRH, Ministarstvo pravosuđa NRH izvjestilo je kako je u vrijeme okupacije po tada važećim propisima realiziran znatan broj posvojenja, posebice djece žrtava fašističkoga terora. S obzirom na to da su ti propisi ukinuti Odlukom AVNOJ-a od 3. veljače 1945., Ministarstvo socijalne politike NRH upozorilo je na potrebu hitnoga donošenja zakonskih propisa o tome, „da bi se stvarno i pravno stanje dovelo u sklad u onim slučajevima, gdje su stvarni odnosi između djece i adoptanata i nakon okupacije ostali netaknuti.

‘Sve griješke naših sudova baziraju se na neshvaćanju suštinskih promjena koje su nastale u našoj novoj državi koja, u odnosu na staru Jugoslaviju, predstavlja državu novog tipa’, rekli su hrvatski suci 1947.

Pritom, kako se navodi u izvještaju, Ministarstvo pravosuđa ispravnim smatra shvaćanje da su sva prijašnja posvojenja za vrijeme okupacije nevaljana i da treba požuriti s uređivanjem toga stanja.

Teškoće koje su bile prisutne oko rješavanja ostavina ilustrira prepiska između Ministarstva pravosuđa NRH i Vrhovnoga suda NRH iz travnja 1947. godine. Ministarstvo je upozoravalo na potrebu donošenja uputstva za vođenje ostavinskih postupaka jer je u nedostatku propisa o nasljednome pravu na sudovima vladala „velika neizvjesnost i nesigurnost u pogledu rješavanja tih predmeta”. Sudovi su se služili načelima iz bivšega Zakona o sudskom vanparničnom postupku od 24. srpnja 1934., koji je odlukom AVNOJ-a također izgubio pravnu valjanost. U radu na takvim predmetima kao „tehničko pomagaloˮ koristili su se i Sudskim poslovnikom iz 1932. godine. Rezultat toga bio je stalni porast neriješenih ostavinskih predmeta. No, osim toga, među razlozima velikih zaostataka kotarskih sudova u tim predmetima navedeni su velika smrtnost u ratu, usmjerenost sudova u prvim poratnim godinama na „druge važnije zadatkeˮ te premalen broj stručnih kadrova.

Odsustvo pravne sigurnosti u poratnome razdoblju vidljivo je iz partijske i državne kritike rada pravosuđa, koja je otvorenije započela na Četvrtome plenumu CK KPJ 3. lipnja 1951. godine. Ministar unutrašnjih poslova i član Politbiroa (sekretar CK KPJ) A. Ranković tada je podnio referat Za jačanje pravosuđa i zakonitosti, u kojemu je prvi put otvoreno iznio negativne činjenice o zloupotrebi UDBA-e i ponašanju pravosudnih tijela. Kako zaključuje B. Petranović, ta se kritika zasnivala na činjenici da su svi oblici samovolje suprotni započetomu procesu debirokratizacije i naglašavanju uloge građanina pojedinca u upravljanju društvenim životom. Na plenumu je istaknut princip da se jačanje interesa građana za kolektivni rad u izgrađivanju nove društvene organizacije ne može odvojiti od jačanja njihove svijesti i učvršćivanja osobnih prava i sloboda. Zaštitu prava pojedinaca i sigurnosti osobe trebala je potvrditi modernizacija kaznenoga zakonodavstva kroz Krivični zakonik (usvojen u ožujku, stupio na snagu u srpnju 1951.) i sudska kontrola upravnih akata.

O Rankovićevu referatu opširno je izvijestila Borba dan poslije, u izdanju od 4. lipnja. Izneseno je da sudovi, kao i UDBA i javni tužitelji, pokazuju sklonost da običan kriminal pretvaraju u politička kaznena djela, kao što ima i slučajeva nesnalaženja u utvrđivanju političke pozadine na prvi pogled običnoga kriminala. Također, ocijenio je da pojedini sudovi često pokazuju „formalizam pomešan s političkim slepilomˮ, te da ima i slučajeva da u odsustvu čvršćih kriterija u primjeni kazna, za isto kazneno djelo po njegovoj težini primjenjuju neodgovarajuće, preblage ili prestroge kazne. Iznesena je i kritika dotad općeprihvaćenoga revolucionarnog ideološkog okvira u donošenju presuda ocjenom da „u pojedinim presudama naših sudova umesto solidne i stručne analize činjenica i dokumentovanog obrazloženja, upotrebljavaju se tobož ʻsocijalističkaʼ obrazloženja, leveʼfraze i prazni juristički klišei koji u konkretnom slučaju ne znače ništa te da u pojedinim presudama u kaznenim sporovima sudovi pokazuju i „otvoreno kršenje zakona ili zanemarivanje utvrđenih pravila i demokratske zakonitostiˮ. Izdvojeni su i primjeri koji pokazuju da su sudovi kao činjenično prihvaćali stanje navedeno u optužnici, bez obzira na dokaze, te da su primjenjivali kazne koje nisu bile predviđene zakonom. Na području građanskoga sudovanja (imovinski, obiteljski i drugi sporovi), zaključeno je da pored vidljivoga napretka pojedini sudovi i dalje „robuju starim buržoaskim pravnim shvatanjima ili se od njih samo prividno oslobađaju, služeći se formalističkim i krajnje ʻlevimʼ frazamaˮ. Među glavnim problemima, suprotnim sa „linijom demokratizacije ukupnog života zemljeˮ, navedeni su slučajevi „brzopletnogˮ i neopravdanog lišavanja slobode građana. I u zaključku toga referata naglašen je revolucionarni karakter zakonodavstva i rada sudova u poratnim godinama.

O provođenju odluka Četvrtoga plenuma CK KPJ o pitanjima pravosuđa i zakonitosti raspravljalo se u partijskim i državnim tijelima na republičkoj razini. Po nalogu CK KPH i Komisije za narodnu vlast pri CK KPJ, tim se pitanjima u studenome 1951. ozbiljnije počela baviti i Komisija za narodnu vlast CK KPH. Na sastanku Komisije 25. prosinca 1951. ocijenjeno je da sudstvo, iako „slabo sa greškama, formalizmom, sa niskim kaznama, kompromisnim presudama itd. ipak relativno zadovoljava u raduˮ, ali da zbog stanja kadrova (iznesen je podatak o 1554 službenika i 477 pravnika) i materijalnih uvjeta (stanje sudskih zgrada i sl.) nije u stanju svladali probleme kao što su istrage ili pitanje upravnih sporova. Konstatirano je da ima dosta nesposobnih sudaca, ali da se „i njih ne može dirati radi eventualnog zastojaˮ u radu. Upozoreno je na potrebu uže suradnje sa sudcima koji ne mogu redovito pratiti cjelokupnu političku i privrednu situaciju, posebno s obzirom na „revolucionarni karakter tih mjeraˮ. Istaknuto je kako „naši zakoni nisu statični, već se mjenjaju i odražavaju našu politikuˮ. Kao osnovno u radu sudova istaknuto je načelo zakonitosti jer se „kroz zakone sprovodi politika naše partije i vladeˮ. Objašnjeno je da pitanje provođenja politike prema nižim razinama treba postaviti kao pitanje provođenja zakona, a ne politike jer se politika održava kroz zakon. Zaključeno je da treba upozoriti sudove da vode više računa o zakonitosti poslovanja državnih privrednih poduzeća, zadruga i drugih privrednih ustanova kod kojih može dolaziti do malverzacija po pitanjima akumulacije, dotacija ili primjerice društvenoga doprinosa. Komentirano je i to da na području građanskoga i upravnoga prava nema propisa, nego da se radi po direktivama čiji su autori najčešće pomoćnici ministara i koje su same po sebi često nezakonite.

Ekipe članova CK KPH obišle su kotareve Vukovar, Đakovo, Daruvar, Garešnicu, Knin i Šibenik, a pregledani su i materijali republičkih ustanova u vezi sa zaštitom zakonitosti. Na osnovi toga sastavljen je opširan Izvještaj o problemima zakonitosti i pravosuđa u vezi sa sprovođenjem odluka IV. plenuma CK KPJ. Izvještaj je datiran s 20. travnja 1952. godine. Kao sastavljač je potpisan Bude Grahovac, koji ga je i podnio na sjednici Politbiroa CK KPH 24. travnja 1952. godine. Iz njegova sadržaja vidljivo je kakvo je stanje u vezi s tim bilo u prethodnim godinama u Hrvatskoj. Vidljivo je na kojim je područjima društvenoga života bilo najviše slučajeva kršenja zakonitosti te na kojima od njih svojim mjerama država nije bila dovoljno učinkovita. Između središnjih upravnih i lokalnih tijela vlasti bilo je suprotstavljenih mišljenja oko razloga nezakonitosti u radu. Primjerice, republička tijela smatrala su da su sva nezakonita postupanja rezultat rada lokalnih tijela, a lokalna tijela smatrala su da za kršenje zakonitosti nisu odgovorna ona sama, nego i direktive te metode rada republičkih tijela i oblasnih komiteta. Suprotstavljenih mišljenja o tome bilo je i između tijela za zaštitu zakonitosti i ostalih tijela državne uprave, zajedno s partijskim komitetima. Prvi su smatrali da za pojedine probleme koji nastaju na terenu nema još dovoljno napisanih zakona i općih propisa na osnovi kojih bi se rješavali, a drugi da ima i previše zakona koji „sputavaju inicijativu i revolucionarnost pojedinih organa i rukovodioca u sprovodjenju konkretnih zadataka i kako ih tužioštva i sudovi ne će da slušaju u progonjenju kulaka i špekulanataˮ.

U usporedbi s razdobljem do Četvrtoga plenuma CK KPJ ocijenjeno je da je na području zakonitosti u radu postignut znatan napredak, kako u zaštiti općih interesa tako i interesa građana. Odgovornost tijela vlasti prema pravima građana pojačana je kroz redovitije održavanje skupština, savjeta i zborova birača, a građani s većim povjerenjm traže zaštitu svojih prava žalbama i osobno kod lokalnih pa sve do republičkih i saveznih resora i ustanova. Taj je napredak ocijenjen i kao posljedica ukidanja raznih administrativnih mjera na svim sektorima proizvodnje, trgovine i razmjene.

Unatoč tome istaknuto je da stanje zakonitosti ne zadovoljava, te da još uvijek ima brojnih pojava kršenja zakona i drugih propisa, posebno u radu kotarskih i mjesnih narodnih odbora i njihovih tijela. Posebno su prisutne na selu (otkup, ubiranje i razrez poreza, zadrugarstvo), radnim odnosima, stambenim pitanjima i odnosu prema državnoj imovini. Konkretno, nerealno povišeni porezi upotrebljavali su se kao sredstvo prisile za utjerivanje seljaka u seljačke radne zadruge te za jeftino pribavljanje stoke i poljoprivrednoga inventara za radne zadruge. Zabilježeni su slučajevi otvorenih izjava da će se porez povećavati sve dotle dok se ne uđe u SRZ (Đakovo, Požega, Slatina, Županja). Bilo je i fizičkoga maltretiranja (šamaranje, zatvaranje u hladne komorice, dovođenje k vrućoj peći) te UDBA-inih uhićenja onih seljaka koji nisu htjeli potpisati pristupnice u SRZ, kao i falsificiranja samih pristupnica. Na području Istre (kotar Buzet) na žalbe zbog prevelikoga poreza odgovaralo se prijetnjom prebacivanja u Italiju. Zabilježeni su i slučajevi upadanja u kuće, uključujući i noću, te oduzimanja stvari bez ikakva prethodna postupka, njihova popisivanja, mjerenja i procjene. Kršenje zakonitosti zabilježeno je i za uplate sredstava za akumulaciju i amortizaciju, za provođenja arondacije i prilikom uvođenja privrednoga računa, posebno u onim selima i kotarevima gdje se to rješavalo administrativnim mjerama, bez političkih priprema i metoda uvjeravanja.

Nadalje, kao problemi širih razmjera izdvojeni su ilegalna kupoprodaja nekretnina te kršenje zakonitosti u radnim odnosima. Radnicima i službenicima na razne su se načine uskraćivala njihova prava, kao što su industrijski bonovi za razdoblje za koje službenik ima pravo na otpremninu ili dječji dodatci. Zabilježeno je i povećanje broja nezakonitih postupaka pri otkazivanju službe službenicima i radnicima, pri čemu „partijske i sindikalne organizacije nisu ništa poduzimale, već se ravnodušno odnose prema samovoljnim postupcima direktoraˮ. Naveden je primjer željeznice na kojoj je otpušteno oko 5000 radnika. Do otpuštanja je dolazilo bez dovoljnoga provjeravanja, uz obrazloženja da je riječ o „neprijateljskim elementimaˮ. Istaknuta je pojava krađa u općim poljoprivrednim zadrugama, koje su u više od 80 % slučajeva činili namještenici (prodavači, blagajnici, knjigovođe i poslovođe). Kao primjer je izdvojena opća poljoprivredna zadruga Končanica (kotar Daruvar), gdje su uhićeni predsjednik, tajnik, poslovođa i blagajnik, a tu je zadrugu Prezidijum Sabora prethodno nagradio i proglasio kao zaslužnu.

Uzroci tih pojava u referatu su svrstani u objektivne i subjektivne. Kao objektivni navedeni su „otpornost i aktivnost špekulanata i ostataka klasnog neprijateljaˮ te „ekonomska i kulturna zaostalost jednog dijela kotarevaˮ, s vrlo raširenom „sitnosopstveničkom psihologijom i gotovanstvom prema zajedniciˮ. Kao subjektivni uzroci nezakonitosti navedeni su „nedosljedno provođenje mjera i politike Partije koje su usmjerene u pravcu izgradnje socijalizma na seluˮ, „ukorijenjeni ostaci administrativnog načina rada i rukovođenja kod partijskih rukovodstava i organizacija, kao i orijentacija na silu umjesto političkog rada i metode uvjeravanjaˮ, „primitivizam u radu lokalnih organa vlasti zbog pomanjkanja najosnovnije ekonomke tehničke i stručne kulture kod kadrova u tijelima narodne vlastiˮ te „kampanjske i donekle birokratske metode rada nekih republičkih resoraˮ.

Dalje se u referatu govori o ekonomskome kriminalu (kaznena djela protiv društvene imovine i pronevjere u službenoj dužnosti; nedopuštena trgovina i špekulacija, sabotaža, nazasijavanje površina, nepredaja viškova), u već postavljenim okvirima o državi kao primarnome objekta zakonske regulacije. Komentirano je kako „u vezi povreda prava gradjana daleko se više galami, nego li u vezi povreda zakona koji štite socijalističku imovinu iako se u vezi zaštite prava gradjana otišlo daleko naprijed ispred zakona socijalističke imovine.” Procijenjeno je da je šteta nanesena državnoj imovini počinjenjem tih kaznenih djela iznosila u 1950. godini 53 241 932 dinara, a u 1951. se povećala na 103 875 109 dinara. Pritom, u 34 % svih tih predmeta materijalna šteta uopće nije potvrđena, a gotovo svaki peti predmet završavao je prekidom postupka zbog nepoznatoga počinitelja.

U osvrtu na rad sudova ocijenjeno je da je postignut napredak, ali da se neki od njih „nisu oslobodili formalističkog shvaćanja i primjenjivanja zakona, sporosti, pomanjkanja pravilog kriterija kod odmjerivanja kazna, svodjenja zakonitosti na blagost u kažnjavanju itd.ˮ. Ocijenjeno je i da „nesigurnost sudaca u ocjeni predmeta i izricanju kazni proizlazi pored ostalog i iz političke dezorijentiranosti, slabosti porote i slabe povezanosti sa problemima na kotaru, pošto ni službeno ni privatno ne dolaze u dodir sa rukovodećim ljudimaˮ. Problemi u radu sudova proizlazili su i iz nepoštivanja njihovih odluka od strane upravnih tijela. Rad javnih tužitelja ocijenjen je pozitivnije, ali uz kritiku da se dio njih „busaju u prsa da su oni jedini nosioci zaštite zakonitosti, ponekad traže dlaku u jajetu kod pojedinih rukovodioca i ne gledaju šire na problemeˮ. Rad UDBA-e također je pozitivno ocijenjen, uz napomenu da su „slučajevi pretresanja stana bez naredbe, oduzimanja stvari koje nemaju veze sa krivičnim djelom, raspolaganje sa zapljenjenim stvarima prije konačne odluke o konfiskaciji i sl.ˮ i dalje prisutni u njezinu radu, ali u znatno manjoj mjeri. Postotak neopravdanih uhićenja koja su rezultirala obustavom postupka ili oslobađajućom presudom i dalje je bio visok. U 1951., od svih završenih istražnih predmeta njih 23,5 % završeno je obustavom postupka, a od svih izrečenih presuda 4,7 % bilo je oslobađajućih. U 1950. tih je obustava bilo 28,7 %.

Na kraju izvještaja, predložene su konkretne mjere po partijskoj i po državnoj liniji. Po partijskoj liniji predloženo je održavanje savjetovanja sekretara Komiteta i predsjednika NO-a uz prisutnost članova Politbiroa CK KPH, na kojemu bi se analizirali problemi zakonitosti i političke uloge Komiteta i partijskih organizacija u reorganizaciji narodnih odbora. Predložen je i sastanak u organizaciji CK KPH s rukovoditeljima republičkih ustanova (savjeta, ministarstava, generalnih direkcija, uprava) također o problemima zakonitosti u njihovu poslovanju te komunikaciji s lokalnim tijelima vlasti. Po državnoj liniji, predloženo je da sva republička tijela koja komuniciraju s narodnim odborima kotareva i gradova uvedu u poslovanje inspektorsku i revizorsku službu, ili neki drugi kontrolni oblik primjeren njihovu radu, preko kojih će kontrolirati zakonitost vlastita poslovanja i pomagati narodnim odborima u njihovu radu.

Org. instruktorska uprava CK KPH sastavila je 28. veljače 1951. Informaciju o radu upravnih organa narodne vlasti na sprovodjenju zakonitosti. Prema iznesenim podatcima, u poduzimanju mjera protiv svih onih koji su „na bilo koji način nanijeli ili pokušali nanijeti štetu našoj socijalističkoj izgradnji, a time povredili i zakonske propiseˮ u 1950. je procesuirano 110 046 osoba, od čega kazneno 43 715, a administrativno je kažnjeno 66 331 osoba. U odnosu na 1949. to je bilo manje za 19 738 osoba. Kaznenih djela u vezi s otkupom u 1950. bilo je 30 % manje nego u 1949., što je objašnjeno pravilnijim postavljanjem zaduženja te pravilnijim provođenjem obveznoga otkupa, na način da su izbjegavana nasilna oduzimanja proizvoda od proizvođača. Slučajeva pojedinačnih kršenja zakonitosti prilikom otkupa i nedopuštena postupka s proizvođačima ipak je bilo i dalje. U vezi s mobilizacijom radne snage iznesen je podatak da je od 1. rujna do 31. prosinca 1950. pokrenuto 426 kaznenih postupaka protiv „izrazitih kočničara u mobilizaciji radne snageˮ i 36 službenih osoba zbog „odvodjenja ljudi po noći, drskog postupka prilikom mobilizacije, povrede stanova, maltretiranja ljudi i sl.ˮ. U 1950. tijela UDBA-e uhitila su 1144 osobe, od kojih je 513 optuženo i predano sudu. Zbog banditizma, terorizma, špijunaže, diverzije i sabotaže optuženo je 238 osoba ili 18,5 % ukupnoga broja počinitelja političkoga kriminala, što je bilo za 24,4 % manje u odnosu na 1949. godinu.

Primarno usmjerenje na zaštitu interesa i prava države, u odnosu na prava građana, ostalo je glavno obilježje rada pravosudnih tijela kroz cijelo to razdoblje. To pokazuje analiza kaznene politike sudova u Hrvatskoj za prvo polugodište 1953., koju je na traženje Odbora za unutrašnju politiku Izvršnoga vijeća Sabora izradio Državni sekretarijat za pravosudnu upravu NRH. Za kaznenu politiku kotarskih sudova ocijenjeno je da „u posljednje vrijeme uglavnom odgovara svojoj osnovnoj svrsi, koja stoji u kaznenoj represijiˮ. Istaknuto je da većina sudova pri izricanju kazne pravilno razlikuje društvenu od privatne imovine, u smislu da se za prvu vrstu djela izriču strožije kazne. Prema priloženome izvještaju Javnoga tužiteljstva NRH od 30. srpnja 1953., u prva četiri mjeseca te godine krađama je društvenoj imovini nanesena šteta od 26 967 494 dinara, od čega na poljoprivredna dobra i zadružni sektor otpada 9 048 072 dinara, na industriju 7 391 381 dinara, a na trgovinu 5 044 089 dinara. Zbog maloga broja procesuiranih i maloga iznosa ukupne štete ocijenjeno je da nisu dobro kontrolirani resori građevinarstva u kojeme se investiraju veliki iznosi te ugostiteljstva. Kao problem je prepoznat porast kaznenih djela na štetu državne, ali i privatne imovine, pri čemu 44 % počinitelja ostaje neotkriveno. Kao poseban problem navedena su i kaznena djela nesavjesnoga poslovanja u privredi, čime je za prva četiri mjeseca nanesena šteta od 73 318 068 dinara, a procesuirano je 419 osoba. Zbog utaja i pronevjera procesuirano je 915 osoba, koje su počinile štetu od 61 508 667 dinara. Kao glavni uzroci tome navedeni su propusti u vezi s namještanjem službenika na odgovorne dužnosti, pri čemu se nije vodilo dovoljno računa ni o stručnoj spremi ni o „moralnim kvalifikacijamaˮ potrebnim za takva mjesta.

Ukratko, zaključujem kako se u tadašnjoj Jugoslaviji/Hrvatskoj, koja je deklarirana kao „napredna socijalistička demokracijaˮ, glavni atributi koncepta vladavine prava, koji opisuje kvalitetu pravnoga poretka u suvremenim demokratskim državama, u praksi nisu realizirali (načelo zakonitosti; odsustvo anarhije i arbitrarnoga postupanja javne vlasti; jednakost pred zakonom i pravna sigurnost, tj. neovisno sudstvo koje osigurava zaštitu od povrede ljudskih prava). Bilo je upravo suprotno.