Objavljeno u Nacionalu br. 530, 2006-01-09

Hrvatsko pravosuđe prednjači po broju neriješenih predmeta: finska sutkinja Satu Seppanen u sklopu EU-ova projekta predlaže veliki preustroj

Prihvati li Hrvatska barem djelomice ponuđene finske sugestije, u Hrvatskoj bi se ove godine mogle početi provoditi revolucionarne pravosudne promjene: općinski sudovi mogli bi se spojiti s prekršajnima, znatno bi se smanjio broj općinskih i županijskih sudova, broj zaposlenika u pravosudnoj administraciji, a provele bi se i druge strukturalne promjene.
Na to upućuju zaključci o suradnje Hrvatske i Finske na twinning projectu “Modernizacija pravosuđa – podrška učinkovitijem i modernijem pravosuđu”. Takvi projekti suradnje dviju zemalja na raznim područjima od interesa za EU, radi prilagodbe zemlje koja ulazi u EU, financiraju se iz CARDS programa.

Finska će uskoro dovršiti svoj dio posla na tom projektu, a uskoro će se doznati koja će je zemlja naslijediti na tom osjetljivom području i nastaviti surađivati s Hrvatskom. Ministarstvo pravosuđa još bi ove godine trebalo Vladi preporučiti što treba poduzeti kako bi hrvatsko pravosuđe doista postalo modernije i učinkovitije. Po svemu sudeći, za Vladu je ovo ključna godinu četverogodišnjeg mandata, u kojoj bi se na mnogim područjima trebale početi provoditi ključne reforme.
U Hrvatskoj je spomenuti twinning project vodila Satu Seppanen, sutkinja okružnog suda u Helsinkiju. Ona je temeljito snimila stanja na terenu i sagledala ga zajedno s predstavnicima Ministarstva pravosuđa. Njene sugestije već su izazvale pravu buru u pravosudnim krugovima, koji misle da se one nikada neće moći provesti, navodno i stoga što bi ti potezi svakoj vladi donijeli gubitak sljedećih izbora.

Očito, reforma pravosuđa za ministricu Vesnu Škare Ožbolt neće biti jednostavna, iako je svojim potezima više puta pokazala da ima hrabrosti za neugodne reformske poteze. Ali, umjesto da smanji broja sudova, ona je lani otvorila neke nove.
“Osnovali smo Trgovački sud u Pazinu, jer je Istra jako gospodarsko središte. Riječki sud time je napola rasterećen, a Trgovački sud u Pazinu ima više predmeta nego Zadar, Šibenik i Dubrovnik zajedno. Sud u Solinu otvoren je radi rasterećenja splitskog Općinskog suda, što se također pokazalo svrhovitim jer je 80 posto zemljišnih knjiga prešlo u Solin, kao i golem dio građanskopravnih predmeta”, izjavila je za Nacional Vesna Škare Ožbolt.
Ona i Satu Seppanen još su u lipnja 2005. na zajedničkoj konferenciji najavile što se prije ili poslije mora učiniti. Prije nekoliko dana u razgovoru za Nacional obje su podrobno objasnile što na tom području čeka Hrvatsku. Vesna Škare Ožbolt je rekla: “Više sam puta isticala da smo odlučni reorganizirati i restrukturirati sudove u skladu s kriterijima učinkovitosti i ekonomičnosti pravosudnog sustava, uvažavajući hrvatske povijesne, tradicionalne, kulturne i razvojne specifičnosti. Racionalizacija mreže sudova višegodišnji je proces, koji se provodi i u drugim europskim državama. U Finskoj je trajao više od deset godina, u Austriji je počeo prije pet godina i još traje. Mi smo ovim projektom poduzeli prvi korak. Nakon što je izglasan Zakon o sudovima, omogućen je prvi korak u racionalizaciji mreže sudova. Prvo ćemo u pilot-projektu spojiti 15-ak općinskih i prekršajnih sudova. Pritom smo se držali nekoliko kriterija: sudovi koje spajamo imaju mali broj sudaca, ili mali broj predmeta, a oba su suda već u istim zgradama. Reforma prekršajnog postupka promijenit će i nadležnost prekršajnih sudova, a tek tada moći ćemo efektivno, brzo, kvalitetno i bezbolno reorganizirati mrežu sudova.”

U Hrvatskoj ima 229 prvostupanjskih sudova, od toga 110 prekršajnih, 106 općinskih i 13 trgovačkih. Uz čak 21 županijski sud postoje po jedan Visoki prekršajni sud, Visoki trgovački sud, Upravni sud i Vrhovni sud. U njima ima ukupno 1907 sudaca, 451 sudski savjetnik, 234 sudskih vježbenika i 6022 službenika i namještenika. U usporedbi s drugim europskim zemljama Hrvatska je jedna od triju država s najvećim brojem sudova u Europi. Hrvatska je jedna od dvije države s najvećim brojem sudaca u Europi te država s najvećim brojem administrativnog sudskog osoblja. Unatoč tomu, Hrvatska je i država s najvećim brojem neriješenih predmeta u Europi. Prema izvještaju Europskog povjerenstva za učinkovitost pravosuđa (CEPEJ), u Hrvatskoj je broj prvostupanjskih sudova 52 na milijun stanovnika, dok je taj broj u Finskoj 13, Mađarskoj 13, Moldaviji 15 i Sloveniji 30. Samo u Švicarskoj, Hrvatskoj i Turskoj taj je broj iznad 50.
Zbog takvog stanja Satu Seppanen predložila je korjenite promjene u strukturi hrvatskog sudstva. Preporučila je da se ne otvara ni jedan novi sud, nakon što ih je sredinom prošle godine otvoreno još 16. Pred otvaranjem je bilo 10 općinskih sudova, 5 prekršajnih sudova i jedan trgovački sud. Zbog velikog broja stanovnika ostavila je samo još mogućnost da se otvori Općinski sud u Novom Zagrebu. Preporučila je i zatvaranje svih nedavno otvorenih sudova, posebno onih koji još nemaju osoblja ili ga imaju jako malo, jer odluka o otvaranju novih sudova ionako nije bila zasnovana na analizi priljeva predmeta i broju stanovnika. “Uz zaključak da je hrvatski sustav sudova već prevelik te da ima previše malih sudova, dok su u isto vrijeme neučinkoviti, bilo kakvo povećanje broja sudova jednostavno nije opravdano”, kaže Satu Seppanen.
Ona je Hrvatskoj preporučila spajanje svih prekršajnih sudova s općinskima, uz istodobno razmatranje mogućnosti promjene nadležnosti prekršajnih sudova. Smatra da bi ono bilo prvi logičan korak, jer su to prvostupanjski sudovi koji dijele teritorijalnu nadležnost. Prije toga trebalo bi riješiti pitanja smještaja, mogući nedostatak profesionalnog iskustva i potrebu za obukom sudaca. Satu Seppanen smatra da bi što prije trebalo početi spajati općinske sudove i da bi broj županijskih sudova s 21 trebalo smanjiti na deset ili manje. Misli da bi trebalo analizirati mogućnost promjene nadležnosti županijskih sudova u isključivo žalbene sudove. Provedbom tih mjera u Hrvatskoj bi bilo 65 općinskih sudova, a smanjenjem broja županijskih sudova na deset ukupan broj sudova u Hrvatskoj bi umjesto sadašnjih 266 bio 92.

Manji broj sudova građanima Hrvatske omogućio bi ujednačeniji pristup sudovima, ujednačeniju sudsku praksu, više mogućnosti za obuku, specijalizaciju i razvoj stručnosti sudaca, bolje funkcioniranje sudova tijekom odmora ili bolovanja, mogućnost ustrojavanja sudskog vijeća u svakom sudu te smanjenje troškova. “Naravno, te su preporuke samo prvi korak prema najboljoj mogućoj mreži sudova u Hrvatskoj. Daljnju analizu može napraviti samo Hrvatska”, izjavila je za Nacional Satu Seppanen. Vesna Škare Ožbolt većinom se slaže s njezinim preporukama: “Pogrešno je mišljenje da u svakom mjestu mora postojati sud. Veći sudovi pružaju više mogućnosti za specijalizaciju sudaca, bolju organizaciju posla i veću fleksibilnost u radu te veće mogućnosti za napredovanje sudaca. Racionalnom strukturom sudova povećava se njihova učinkovitost, čime se građanima omogućava da dobiju sudsku odluku u razumnom roku. Odbacujem sve neopravdane strahove da će racionalizacija donijeti otpuštanje sudaca i službenika. Ni jedan sudac i službenik neće ostati bez posla zbog racionalizacije sudstva.”

Satu Seppanen izjavila je za Nacional da Hrvatsku smatra vrlo hrabrom zbog odlučnosti da krene u takav projekt: “Od ukupno 21 projekta, ovo je o prvi CARDS-ov projekt koji se u Hrvatskoj bavi pravosuđem. Sveobuhvatan je, ali mora se precizno definirati, kako bi se problemu moglo temeljito pristupiti. Zadovoljna sam jer smo imali priliku i javno objaviti svoje preporuke i jer nas je Ministarstvo pravosuđa prihvatilo vrlo ozbiljno. Raduje nas i to što su suci pokazali velik interes za suradnju na tom projektu.”
Ipak, raspoloženje sudaca prema finskim sugestijama pokazuje da ih neće biti lako provesti. U sklopu projekta Ministarstvo pravosuđa i finski partneri proveli su istraživanje o tome što suci misle o spomenutim preporukama. Većina sudova složila se s tim da se više ne otvaraju novi sudovi, kao i da se zatvore sudovi koji još nemaju osoblja. Ali samo 57 sudova podržalo je spajanje općinskih i prekršajnih sudova, dok se čak 119 tomu protivi. Neki sudovi o tome se nisu decidirano izjasnili, dok su neki izbjegli odgovoriti na to pitanje.

Zanimljivo je da je na to pitanje negativno odgovorilo 75 prekršajnih sudova i 34 općinska suda, a i 9 županijskih sudova. Općinski sudovi posve su podijeljeni u tom pitanju: od 73 suda koja su se izjasnila o toj inicijativi 36 općinskih sudova je za spajanje, a 34 ne podržavaju taj prijedlog. Sudovi koji podržavaju tu preporuku smatraju da bi spajanje pridonijelo racionalizaciji mreže sudova, da bi se s manjim brojem sudova smanjio pritisak na državni proračun, a sucima prekršajnih sudova omogućilo da sude u raznim vrstama predmeta pa bi imali širi spektar predmeta.

Neki predsjednici prekršajnih sudova protive se toj inicijativi. Smatraju da su prekršajni sudovi specijalizirani sudovi čija je stvarna nadležnost znatno proširena (nasilje u obitelji, droga, oružje, prometne nesreće s teškim posljedicama i dr.), te da izriču visoke novčane i zatvorske kazne, i da moraju ostati samostalnost kako bi bili učinkoviti jer najviše donose u državni poračun. Oni također smatraju da nisu dobro sagledane specifičnosti prekršajnog postupka i da je navedena preporuka provediva samo uz prethodnu reformu prekršajnog prava, a posebno prekršajnog postupka. Samo pripajanje prekršajnih sudova općinskima dovelo bi, misle oni, do stvaranja velikih sudova, posebno u većim gradovima. Tvrde da sadašnje iskustvo pokazuje da su sudovi s velikim brojem sudaca i osoblja opterećeni problemima organizacije rada, velikim brojem predmeta i dugotrajnošću postupaka. Općinski sudovi podijeljeni su i oko potrebe njihova spajanja. Samo 73 suda podržavaju tu inicijativu, dok joj se 82 suda protive. Sudovi koji podržavaju spajanje općinskih sudova smatraju da bi ono donijelo veću učinkovitost i racionalizaciju, da bi se smanjila neujednačenost primjene zakona i smanjili troškovi poslovanja. Protivnici pak ističu da treba voditi računa o povijesti, tradiciji, specifičnosti i kulturi područja za koja su dosad bili osnovani općinski sudovi. Istaknuto je da je pogrešna preporuke za ukidanje sudova na otocima. Sudovi koji se protive preporuci za spajanje općinskih sudova navode sljedeće razloge: otežani pristup građana sudovima, povećavanje troškova i neažurnosti, nepostojanje adekvatnog prostora za potrebe suda, povećanje troškova postupaka (npr. izlazak suda u ovršnom postupku), specifičan položaj otoka, prometna povezanost i udaljenost od kopna.

Zanimljivo je da 80 sudova podržava smanjenje broja županijskih sudova, dok se 62 suda tomu protive. Međutim, 17 sudova uopće nije odgovorilo na to pitanje, a 33 suda nisu dala određeni odgovor. Neki od njih misle da pojedini manji županijski sudovi nisu opravdali postojanje te da je ustrojavanje županijskih sudova kao prizivnih racionalno opravdano, ali uz prethodno proširenje stvarne nadležnosti općinskih sudova.

Opća sjednica Vrhovnog suda Republike Hrvatske načelno je podržala preporuku o smanjenju broja županijskih sudova. Ali prigovoreno je prijedlogu za ukidanje nekih sudova uz obrazloženje da ono nije dovoljno razrađeno i da je nerealno jer prijedlog ne vodi računa ni o ažurnosti tih sudova, a osobitno ne o tradicijama i povijesnim i kulturnim okolnostima. Stoga smatraju da je nejasan prijedlog za ukidanje najvećeg broja županijskih sudova u sjevernoj Hrvatskoj u odnosu na južni dio Hrvatske. Opća sjednica Vrhovnog suda načelno je podržala preporuku o nadležnosti županijskog suda samo kao drugostupanjskog žalbenog suda, uz prijedlog da županijski sudovi u prvom stupnju kaznenog postupka trebaju zadržati nadležnost samo za najteža kažnjiva djela.

Po svemu sudeći, bit će teško pronaći idealan reformski model, koji neće izazvati buru negodovanja među sucima, a vjerojatno i u onim dijelovima društva koji će ostati bez vlastitih sudova. Pred ministricom pravosuđa težak je, možda i nerješiv zadatak.