U očekivanju važne sjednice Sabora na kojoj će zastupnici sljedećeg tjedna, 15. prosinca, glasati o prijedlogu Vlade za sudjelovanje hrvatske vojske u europskoj misiji obuke ukrajinskih vojnika, za što je potrebna dvotrećinska većina, dakle, ukupno 101 glas svih saborskih zastupnika, razgovarali smo s Đorđem Gardaševićem, 46-godišnjim profesorom ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu. U javnosti se i dalje ne stišava otvoreni sukob predsjednika Zorana Milanovića i premijera Andreja Plenkovića oko dolaska stotinjak ukrajinskih vojnika na obuku u Hrvatsku, a pretvorilo se to i u bitku oko tumačenja istog članka 7. Ustava Republike Hrvatske.

Sve je počelo nakon što predsjednik Zoran Milanović nije razmotrio dopis sa zahtjevom ministra obrane Maria Banožića za prethodnom suglasnošću o obuci ukrajinskih vojnika u Hrvatskoj, a u okviru misije Europske unije “Military Assistance Mission – Ukraine”. Razlog, dopis mu nije poslao Ustavom ovlašteni predlagač. Po njemu, predlagač je trebala biti Vlada, a ne ministar obrane Banožić, koji je opet zaključio da predsjednik nije dao prethodnu suglasnost. Vlada je potom u Sabor uputila prijedlog odluke o kojem će saborski zastupnici morati glasati dvotrećinskom većinom svih zastupnika.

Za razliku od prošlog sukoba oko tumačenja Ustava između predsjednika i Vlade, kada je bila riječ o pandemiji i Gardašević je bio na strani predsjednika oko donošenje epidemioloških mjera dvotrećinskom saborskom većinom, ovoga puta je kao ustavni stručnjak stao na stranu Plenkovićeve vlade, koja sada traži dvije trećine zastupničkih glasova za obuku stotinjak ukrajinskih vojnika u Hrvatskoj. Zašto? Gardašević smatra da je „situacija na globalnoj razini u rangu kubanske krize iz 1961. godine, izuzetno opasna“, pa „u hrvatskom ustavno-pravnom poretku kod donošenja tako važnih odluka o angažmanu Oružanih snaga RH odluke treba donositi na najvišem stupnju društvenog konsenzusa“. Ukratko, dvotrećinskom većinom saborskih zastupnika.

Odnedavno promoviran u redovitog profesora na zagrebačkom Pravnom fakultetu, Đorđe Gardašević vanjski je član saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav. Svojedobno je bio i član nevladinih udruga Transparency Internationala Hrvatska, Hrvatskog helsinškog odbora i GONG-a. Glavni je urednik Zagrebačke pravne revije, elektroničkog časopisa poslijediplomskog studija Pravnog fakulteta u Zagrebu.

NACIONAL: Pozivajući se na stavak 9. članka 7. Ustava RH, predsjednik Zoran Milanović tvrdi da ako predsjednik ne da suglasnost za dolazak ukrajinskih vojnika na obuku u Hrvatsku, kao što je i nije dao, onda nema razloga da Sabor uopće o tome odlučuje. Ključan element tog njegova stava u tumačenju Ustava zasniva se na činjenici da Ukrajina nije „država saveznica“, kako je to pitanje definirano Ustavom. Zašto je onda Vlada uopće poslala tu odluku na izjašnjavanje Saboru?

Svi koji primjenjuju Ustav imaju ga pravo tumačiti da bi mogli obaviti poslove iz svoje nadležnosti. Ako predsjednik treba obaviti neki posao iz svoje nadležnosti, onda Ustav tumači predsjednik. Ako Vlada ili Sabor trebaju obaviti poslove iz svoje nadležnosti, onda Ustav tumače Vlada ili Sabor. U konačnici, za sve sporove oko tumačenja Ustava nadležan je Ustavni sud. U ovom konkretnom slučaju, s obzirom na to da se radi o stranim oružanim snagama, relevantan je članak 7. našeg Ustava, koji propisuje odnose u različitim situacijama, a tu mogu djelovati i predsjednik Republike i Vlada i Hrvatski sabor.

NACIONAL: Kao sukreatori vanjske i sigurnosne politike, premijer Andrej Plenković i predsjednik Zoran Milanović trebali bi surađivati, ali u slučaju ove odluke o obuci ukrajinskih vojnika, premijer Plenković nije se konzultirao s predsjednikom Milanovićem. Prošloga tjedna Plenković je izjavio da o toj temi nema namjeru razgovarati s predsjednikom Milanovićem, spomenuvši, između ostalog, da je predsjednik njegova oca nazvao udbašem.

Nisam čuo tu izjavu premijera Plenkovića, ali premijer o tim pitanjima mora razgovarati s predsjednikom, kao što i predsjednik mora o tome razgovarati s premijerom. To je smisao ustavnog okvira u kojem obojica djeluju i to je ono što građani od njih očekuju. Ako oko toga dođe do nesuglasica, kao što je u ovom slučaju došlo, onda idemo dalje u proceduru, a tu je onda Sabor, koji u ovakvim slučajevima donosi odluke dvotrećinskom većinom, 101 glasom saborskih zastupnika.

NACIONAL: Ima li predsjednik Republike Hrvatske pravo – kao najviša dužnost definirana Ustavom, ali i kao osoba s najvećim demokratskim izbornim legitimitetom, izabrana izravno od građana – tumačiti Ustav bez upućivanja ikakvog zahtjeva za tumačenjem Ustavnom sudu?

Ima pravo, polazeći od toga da ima posao koji treba obaviti. On u tom slučaju primjenjuje Ustav po vlastitoj savjesti i svojem znanju. Ali to pravo ima i premijer. U ovom slučaju Vlada je poslala prijedlog odluke o obuci ukrajinskih vojnika u Sabor, pozivajući se na stavke 3. i 5. članka 7. Ustava, dok predsjednik smatra da treba ići prema stavku 9. istog ustavnog članka. U ovom slučaju Ustavni sud već je mogao reagirati da je to želio.

NACIONAL: Ustavni sud se nije očitovao, a ne zna se želi li se uopće očitovati o tom pitanju. Predsjednik i dalje smatra da se Sabor o tome ne treba očitovati jer stavak 3. članka 7. Ustava, na koji se poziva i Vlada, govori o vojnoj obuci država saveznica, a Ukrajina još uvijek nije u toj kategoriji. Zbog toga se i članice NATO-a ne uključuju u rat u Ukrajini.

Taj prijedlog odluke o misiji vojne pomoći Ukrajini trenutno je u Saboru i o njemu će se glasati 15. prosinca. Kako stvari sada stoje, zastupnici će o tome glasati na temelju prijedloga Vlade, pa će zauzeti stav i sami tumačeći Ustav. Time će dati ili uskratiti podršku inicijativi Vlade.

NACIONAL: Očekujete li da će Ustavni sud u očitom sporu između dviju državnih institucija, predsjednika i Vlade, išta reći u ovom delikatnom trenutku kada se prijetnja ratom potencijalno može preliti i izvan granica same Ukrajine?

Ne mogu nagađati koja je pozicija ustavnih sudaca, ali znam da imaju instrument po kojem mogu reagirati ako to žele. Naime, jedna je od nadležnosti Ustavnog suda pratiti ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, a o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti može izvijestiti Hrvatski sabor. To je preventivno djelovanje. Dakle, ustavni suci ovdje bi mogli već sada, ako to uoče, istaknuti postoji li neki problem.

NACIONAL: Ova rasprava o obuci ukrajinskih vojnika u Hrvatskoj ne događa se u zrakopraznom prostoru. Španjolski premijer Pedro Sánchez dobio je pismo-bombu. Dva pisma-bombe prošle srijede stigla su i u ukrajinsko veleposlanstvo u Madridu. U ukrajinsko veleposlanstvo u Zagrebu, i to ne samo u Zagrebu, stigao je „krvavi paket“ sa životinjskim očima. Napokon, ruski ministar vanjskih poslova Sergej Lavrov zaprijetio je zbog obuke ukrajinskih vojnika u zemljama NATO-a, sugerirajući da se ne uključuju u rat.

Dva su odgovora na pitanje kako odlučiti o angažmanu Oružanih snaga RH u obuci ukrajinskih vojnika. Prvo, sve je vezano uz misiju Europske unije za vojnu pomoć Ukrajini. To je političko pitanje, koje sada ovisi o savjesti svakog saborskog zastupnika. Oni će zauzeti stav u koji ne mogu ulaziti. Neki će staviti naglasak na gospodarske, sigurnosne, turističke interese Hrvatske, a neki će staviti veći naglasak na očuvanje svjetskog mira. To nije ustavno-pravna tematika. Drugo, to ipak jest i pravno pitanje, vezano uz to tko bi tu sve trebao sudjelovati u odlučivanju. Predsjednik se poziva na stavak 9., a Vlada na stavke 3. i 5. istog članka 7. Ustava Republike Hrvatske. Ta situacija je jako napeta, a već desetljećima nismo imali takvu vrstu opasnosti u međunarodnom poretku kao što je rat u Ukrajini. U Ukrajini je faktički rat koji traje već mjesecima i dotiče cijeli svijet. Drugim riječima, u Hrvatskoj je takva situacija da zahtijeva odlučivanje ne samo na najvišoj političkoj razini, nego i odlučivanje uz sudjelovanje svih relevantnih aktera, a to su zajedno predsjednik Republike, Vlada i Sabor.

NACIONAL: Čija je uloga tu presudna?

Situacija je slična onoj u slučaju pandemije, kada su rizici i ugroze bili globalni. I tada, kao i sada, odluke je trebalo i treba donositi uz najveći stupanj društvenog konsenzusa. To se postiže upravo uz sudjelovanje predsjednika, Vlade i Sabora, a u slučaju neslaganja između predsjednika i Vlade, Sabor mora donijeti odluku najvećom mogućom, odnosno, dvotrećinskom većinom svih svojih zastupnika. U toj proceduri, dakle, svatko ima priliku iskazati svoj stav o tom pitanju: predsjednik, Vlada i saborski zastupnici. Stoga mislim da u ovom konkretnom slučaju treba primijeniti stavak 3. članka 7. Ustava.

‘Ono što bih volio vidjeti jest bilateralni međunarodni ugovor vojne naravi između Hrvatske i Ukrajine. Taj bi ugovor, koji potvrđuje Sabor, trebao precizno definirati suradnju između dviju država’. FOTO: Saša Zinaja/NFOTO

NACIONAL: Drugim riječima, u ovom slučaju stali ste u obranu stava premijera Plenkovića i Vlade?

Ne. Stao sam u obranu uloge Hrvatskog sabora. Ovdje odluku neće donijeti Vlada nego Sabor. Onako kako sam govorio i tumačio Ustav u vrijeme pandemije, tako ga tumačim i sada.

NACIONAL: No u vrijeme pandemije, kada je trebalo odlučivati po drugom članku Ustava, članku 17, bili ste na istim pozicijama kao predsjednik Milanović, koji se javno zalagao za to da o epidemiološkim mjerama odlučuje Sabor dvotrećinskom većinom. To se, međutim, nije dogodilo. Ovoga puta razilazite se s predsjednikom. Predsjednik smatra da mu je dopis o obuci ukrajinskih vojnika trebala uputiti Vlada, a ne ministar obrane Mario Banožić.

U vrijeme pandemije imao sam taj stav o potrebi glasanja o epidemiološkim mjerama dvotrećinskom većinom u Saboru, neovisno o predsjedniku. O tome sam napisao i više znanstvenih radova, ranije i knjigu. Da ponovim, kao što sam smatrao u vrijeme pandemije da je Sabor trebao glasati dvotrećinskom većinom tako smatram i sada, ali to ovoga puta omogućava stavak 3. članka 7. Ustava. I to kroz proceduru koju počinje Vlada, predsjednik daje ili uskraćuje suglasnost, a u konačnici odlučuje Sabor. Predsjednik je rekao da je za njega relevantan stavak 9., a ne stavak 3. tog članka Ustava. On, naravno, ima pravo na svoje tumačenje. Stavak 9. podrazumijeva da odlučuje Vlada, uz prethodnu suglasnost predsjednika, ali bez Sabora. U tom stavku zaista se izričito spominje mogućnost obuke oružanih snaga država saveznica, ali smatram da se ta mogućnost obuke odnosi samo na one države koje su, kao i Hrvatska, članice određenih međunarodnih organizacija (prvenstveno NATO-a, sada se u tom smislu javlja i EU). Ukrajina još nije u tim organizacijama. I zato smatram da treba ići po stavku 3., a ne po stavku 9.

NACIONAL: No i u tom stavku 3. ustavnog članka 7, na koji se poziva Vlada, navodi se obuka stranih vojnika, ali „u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, na temelju odluke Hrvatskoga sabora, koju predlaže Vlada Republike Hrvatske uz prethodnu suglasnost Predsjednika Republike Hrvatske“.

Kada je riječ o stavku 3, ono što bi još prije samog glasanja trebala učiniti Vlada jest nedvosmisleno pokazati jesu li ispunjeni bitni uvjeti za njegovu primjenu. A to bi konkretno značilo: pokazati da je Ukrajina formalno država saveznica Hrvatskoj, odnosno da u vezi toga postoji formalno sklopljen i potvrđen međunarodni ugovor.

NACIONAL: Postoji li međunarodni ugovor između Hrvatske i Ukrajine?

U idealnom obliku, ono što bih volio vidjeti je bilateralni međunarodni ugovor vojne naravi između Hrvatske i Ukrajine. Taj bi ugovor, koji potvrđuje Sabor, trebao precizno definirati suradnju između dviju država i Ukrajinu pozicionirati kao zemlju saveznicu. Naravno, ako takvog ugovora nema, uvijek se može pristupiti njegovom sklapanju. Kao ustavni pravnik, posebno ističem ovu posljednju napomenu.

NACIONAL: Vlada tvrdi da Ukrajinu kao saveznicu definira Partnerstvo za mir kao političko-vojni program NATO-a namijenjen stvaranju povjerenja između zemalja članica NATO-a i drugih zemalja Europe. Je li to dovoljno?

Koliko sam vidio, u prijedlogu odluke koji je Vlada uputila Saboru, formalno se ne spominje Partnerstvo za mir. No još ima vremena da se do 15. prosinca bolje iskomunicira objašnjenje da se Ukrajina smatra zemljom saveznicom i na temelju kojeg međunarodnog ugovora. Time se miču sve pravne dvojbe. To je suština priče između stavka 3. i stavka 9. iz članka 7. Ustava Republike Hrvatske.

NACIONAL: Ne događa se prvi put da Vlada i predsjednik različito tumače Ustav. Tako je bilo i kada se birao predsjednik Vrhovnog suda. Tada ste zastupali stav da je predsjednik Milanović bio u pravu kada je vašu kolegicu, profesoricu Zlatu Đurđević, predlagao kao kandidatkinju za predsjednicu Vrhovnog suda izravno primjenjujući Ustav.

Točno. To mislim i danas, ali isto tako sam govorio da se mora poštovati odluka Ustavnog suda, koja je bila drugačija. Uz neka važna izdvojena mišljenja pojedinih sudaca, naravno.

NACIONAL: Zašto ste sada okrenuli leđa predsjedniku Milanoviću i njegovom tumačenju članka 7. Ustava prema kojem Sabor o tom pitanju ne bi uopće trebao odlučivati?

Kada radim, radim kao profesionalni pravnik. Ne zauzimam tumačenja ovisno o tome tko ih iznosi, već po tome što ja o nečemu mislim. Kada je riječ o predlaganju kandidata za predsjednika Vrhovnog suda, to je, prema slovu Ustava, isključiva ovlast predsjednika države. To je bila različita situacija od ove. U ovom slučaju radi se o pitanju u kojem predsjednik djeluje s Vladom, a u konačnici sa Saborom. Drugačija je situacija.

NACIONAL: U čemu je sada drugačija?

U ovom slučaju Vlada predlaže, a predsjednik se suglašava ili ne. U konačnici odluku donosi Sabor većinom svih zastupnika ili ako nema suglasnosti predsjednika, dvotrećinskom većinom.

NACIONAL: Ali taj prijedlog za suglasnost predsjedniku nije uputila Vlada, nego ministar obrane Mario Banožić s kojim je predsjednik Milanović u otvorenom sukobu. Zašto taj prijedlog onda nije uputila Vlada?

Zakon o obrani ne propisuje izričito tko bi takav zahtjev trebao uputiti predsjedniku. S druge strane, ministar Banožić se pozvao na odredbe Poslovnika Vlade, koji upućuje na to da resorni ministar komunicira u takvim situacijama kada je u pitanju njegov resor. Ministar je naveo da je to dosad bila i uobičajena praksa.

NACIONAL: Propisuje li to i Ustav s obzirom na činjenicu da su predsjednik Hrvatske i predsjednik Vlade definirani kao sukreatori vanjske i sigurnosne politike, a ovo pitanje ulazi u oba ta područja? Ministar vanjskih i europskih poslova Gordan Grlić Radman na sastanku Ministarskog vijeća u Bruxellesu pristao je na angažman Hrvatske u obuci ukrajinskih vojnika bez konzultacija s predsjednikom Milanovićem.

Ni Ustav to izričito ne propisuje. Ali propisuje da kod ovih pitanja o oružanim snagama u odlučivanju sudjeluju Vlada i predsjednik Republike. A Vladu predstavlja predsjednik Vlade. Stoga bi zaista bilo bolje rješenje da se predsjedniku ovdje osobno, u ime Vlade, obratio premijer. Doduše, premijer može ovlastiti nekog od svojih ministara da taj zahtjev uputi predsjedniku na suglasnost. Ne znam je li to premijer Plenković učinio u ovom konkretnom slučaju jer nisam vidio dopis ministra obrane upućen predsjedniku države.

NACIONAL: A kako, kao ustavni ekspert, ocjenjujete aktualnu situaciju?

Smatram da je situacija na globalnoj razini u rangu kubanske krize iz 1961. godine. Da je izuzetno opasna. Upravo zato u hrvatskom ustavno-pravnom poretku kod donošenja ovako važnih odluka o angažmanu hrvatskih oružanih snaga odluke treba donositi na najvišem stupnju društvenog konsenzusa. Tu vidim ulogu i predsjednika i Vlade, a u konačnici i Sabora, koji treba donijeti tu odluku. Kao i u pandemiji. Očito je da se treba tražiti dvotrećinska većina i dobro je da se ona traži. Bez obzira na to kako tko glasao, a svatko ima pravo na svoje mišljenje, imat ćemo čistu situaciju. Ako postoji ikakav problem oko tumačenja Ustava, Ustavni sud već sada može reagirati. Do 15. prosinca to nećemo znati. Drugo, i Vlada i predsjednik mogli bi pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak da se utvrdi postoji li tu neki sukob nadležnosti. Ako toga ne bude, onda će se u Saboru glasati 15. prosinca po članku 7. stavku 3. Ustava, a za odluku će biti potrebna dvotrećinska većina glasova saborskih zastupnika.

NACIONAL: Govorite da bi u ovom pitanju mogao intervenirati i Ustavni sud. Ustavni sud nedavno je doista reagirao, ali po drugom pitanju, upozoravajući Sabor na to da bi sljedeći parlamentarni izbori mogli biti neustavni održe li se u postojećim izbornim jedinicama.

Ustavni sud je još 2010. godine upozorio Sabor da zbog disproporcije u broju birača s izbornim jedinicama postoji problem. Postoje tri opcije. Najbolje bi bilo da Sabor u sljedećih šest mjeseci donese novi zakon o izbornim jedinicama i tako zamijeni onaj koji je donijet još 1999. godine. Taj je zakon zastario jer nije pratio podatke o kretanju stanovništva, pa onda i podatke o broju birača. To bi bilo najbolje rješenje. Bilo koji zastupnik mogao bi predložiti donošenje novog zakona, ali normalno bi bilo da to svakako učini i Vlada. Drugo rješenje bi bilo ono koje je Ustavni sud već koristio: izdati novo priopćenje i upozoriti na potencijalnu neustavnost sljedećih parlamentarnih izbora. Ne znam što se povodom toga događa na Ustavnom sudu, ali nešto se događa. Treća opcija je puno jači angažman Ustavnog suda, a to je da Ustavni sud po vlastitoj inicijativi uzme u razmatranje Zakon o izbornim jedinicama i da ga jednostavno ukine. Tako bi prisilio Sabor da usvoji novi zakon o izbornim jedinicama.