Đorđe Gardašević, 46-godišnji izvanredni profesor na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, sredinom rujna izrazio je vrlo ozbiljnu sumnju u ustavnu utemeljenost trenutačnog načina rada Sabora. Nedavno je profesora Gardaševića spomenuo i predsjednik Zoran Milanović u polemici sa svojim oponentima. Prigovorio je potpredsjedniku Sabora Željku Reineru što je posprdno govorio o Gardaševićevu znanstvenom magisteriju koji je stekao na Srednjoeuropskom sveučilištu (CEU) u Budimpešti. To sveučilište, koje je osnovao George Soroš, bilo je prisiljeno 2017. preseliti iz Budimpešte u Beč jer je vlada Viktora Orbana donijela tzv. lex CEU, zakon kojim mu je bila ukinuta akreditacija za rad u Mađarskoj. U razgovoru za Nacional Gardašević se osvrnuo i na nedavnu polemiku predsjednika Milanovića i premijera Andreja Plenkovića nakon oružanog napada Danijela Bezuka na Markovu trgu, gdje su smještene najvažnije državne institucije: Sabor, vlada i Ustavni sud.

NACIONAL: Predsjednik Milanović kritizirao je premijera Plenkovića da „do jučer ne zna ništa, a sada riga vatru“, da „ozbiljan političar, državnik, o takvim stvarima, upućenim prijetnjama premijeru, ne priča, čak i da je istina da si meta o tome se šuti“. Premijer Plenković odgovorio je da on za Milanovića „neće reći da je 54-godišnji šmrkavac“, ali i da „ako tako nastavi dovest će u pitanje svrhovitost institucije“ predsjednika. Može li to biti najava potencijalne inicijative za ukidanje institucije predsjednika?

Da bi se ukinulo instituciju predsjednika Republike, treba mijenjati Ustav. Uvjeren sam da za to nema nikakve šanse, ali ne vjerujem da postoji ideja ukidanja. Predsjednik Republike je kao institucija važan dio hrvatskog modela sustava vlasti i ključna „kočnica i ravnoteža“ Vladi. Zato bi, kada bi se i provodilo, ukidanje te institucije vodilo u neki „superpremijerski“ sustav, a to je za naše prilike neprihvatljivo.

NACIONAL: Ako nije riječ o ukidanju funkcije predsjednika, može li se to shvatiti kao nagovještaj pokretanje postupka za opoziv predsjednika Milanovića, o čemu je kao opciji prva govorila oporbena zastupnica Rada Borić iz Nove ljevice?

Po Ustavu, predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svoje dužnosti. Postupak pokreće Sabor, a odlučuje Ustavni sud, oboje dvotrećinskom većinom. Iz svega što sam do sada vidio, za to nema nikakve osnove. Izjave predsjednika Milanovića iskaču iz uobičajenog okvira na koji smo navikli, ali o povredi Ustava ovdje još nema nikakvog govora. Dakle, od opoziva: ništa.

NACIONAL: Je li terorist Danijel Bezuk koji je ispred zgrade Vlade pucao iz automatske puške i teško ranio policajca? Zasad Državno odvjetništvo ocjenjuje da je to bio pokušaj teškog ubojstva trojice policajaca, koji su čuvali zgrade državnih institucija na Markovu trgu. Je li to bio teroristički čin?

Moram naglasiti da nisam stručnjak za kazneno pravo, profesor sam ustavnog prava, ali ne bježim od pitanja. Da bi se dala kvalificirana ocjena treba vidjeti koji su bili motivi u pozadini tog oružanog napada na Vladu, a za to moramo pričekati konačne rezultate istrage. Ne znamo je li netko još i konkretno upleten u cijelu tu priču osim samog počinitelja. Ono što mogu reći iz svoje stručne pozicije jest da terorizam podrazumijeva element ozbiljnije prijetnje koji smjera narušavanju ustavnog i državnog poretka, prisiljavanje države ili međunarodne organizacije na promjenu djelovanja. Ili, preciznije, napad na temelje ustavnih, političkih, gospodarskih i društvenih struktura države ili međunarodne organizacije.

NACIONAL: Ipak, što je to bilo na Markovu trgu: pokušaj teškog ubojstva, a što terorizam?

Ponavljam, treba vidjeti motive i kontekst tog napada. Jedno je pokušaj teškog ubojstva, a drugo pokušaj ubojstva s ciljem narušavanja ustavnog ili političkog poretka i zastrašivanja ljudi. To djelo ne bih još kvalificirao u ovom trenutku, ali ne mogu isključiti mogućnost i da bude označeno kao terorizam.

To ne znamo. Ne treba se uplitati u istragu prije nego što državna tijela podastru informacije o tome. Mogu samo teoretski nagađati o čemu je riječ. Tek će se tada moći i zaključiti je li Bezuk, koji više nije živ, imao baš taj cilj ili ne. Napokon, u konačnici tek sudbena vlast može reći je li to bio teroristički napad ili ne.

NACIONAL: Zbog pojačanih mjera sigurnosti postavlja se pitanje može li Markov trg i dalje ostati otvoren za javna okupljanja temeljem odluke Ustavnog suda?

Ako pogledamo odluku Ustavnog suda iz 2011. godine o ustavnosti Zakona o javnom okupljanju i zakon koji je od tada na snazi, korigiran u skladu s tom odlukom, onda potpune zabrane kretanja i javnog okupljanja na Markovu trgu ne može biti. Baš u svrhu toga da se zajamči sigurnost dužnosnika u najvišim državnim institucijama, Saboru, Vladi i Ustavnom sudu, uzeta je u obzir i zaštita od terorizma. Treba osigurati pravedan balans između prava na javno okupljanje i sigurnosti službenika i dužnosnika. To se postiže raznim restrikcijama, poput onog perimetra – razmaka od zgrada Sabora i vlade od 10 metara, a Ustavnog suda 20 metara kojim službenici i dužnosnici mogu slobodno cirkulirati. Okupljanje je moguće od 8 do 22 sata, za najviše 1500 ljudi te uz poštivanje proceduralnih uvjeta, kao što je prethodna prijava javnog okupljanja nadležnoj policijskoj upravi.

NACIONAL: Kako nakon ovog oružanog napada na Vladu na taj način osigurati te državne institucije, mislite li da je to dovoljno?

Odluka Ustavnog suda o pravu na javno okupljanje na Markovom trgu se svakako ne može sada staviti izvan snage. Da se ne dovede u pitanje pravo na javno okupljanje može se i treba angažirati više policajaca, postaviti više kamera, postaviti neke kontrolne točke na kojima bi se provjeravali ljudi koji se okupljaju ili koji prelaze preko tog prostora. Zaštitna ograda je također moguća u onom perimetru od 10 i 20 metara oko institucija. Čak kada bi Sabor sada želio izglasati zabranu okupljanja to ne bi moglo proći zahvaljujući spomenutoj odluci Ustavnog suda iz 2011. Ta je odluka bila zasnovana na logici da građani trebaju moći izražavati svoje stavove baš u blizini javnih institucija koje donose odluke važne za njihove živote. Naravno, Markov trg je prikladno mjesto upravo za to. Inače, kao ustavni pravnik smatram da je ta odluka Ustavnog suda bila izvrsna, i po ishodu i po obrazloženju.

NACIONAL: Je li ta odluka imala veze i s vladom Zorana Milanovića, koja je tada imala saborsku većinu?

To odluka i rješenje kojim je okupljanje na Markovu trgu bilo zabranjeno trajalo je dugo, znatno predugo. Godinama su ljudi upozoravali na nelogičnost prijašnjeg režima zabrane za javna okupljanja 100 metara od zgrada najvažnijih državnih institucija. Ta je zabrana u Zakon o javnom okupljanju unesena 2005. godine u vrijeme vlade Ive Sanadera.

NACIONAL: Ustavni sud je donio odluku da je djelovanje Stožera civilne zaštite u korona-krizi u skladu s Ustavom, ali troje ustavnih sudaca izdvojila su svoja mišljenja. Nisu se složili s tom odlukom. Približili su se stavu Zorana Milanovića koji tvrdi da bi o mjerama koje donosi Stožer trebao odlučivati Sabor dvotrećinskom većinom.

To izdvojeno mišljenje troje ustavnih sudaca blisko je i mojoj poziciji koju sam izrekao još na početku pandemije, a o tome je tada govorio i sudac Andrej Abramović, kojega ne poznajem. Ja sam o potrebi da se o novim ograničenjima ljudskih prava odlučuje u Saboru dvotrećinskom većinom javno govorio još u ožujku, a tako mislim i danas. Ovo što imamo s pandemijom spada u kategoriju koju hrvatski Ustav zove velike prirodne nepogode. Kolokvijalno se to zove izvanredno stanje, iako to nije kao ustavna kategorija zapisano u hrvatskom ustavu. Po meni, posve je jasno da je covid-19 virus i velika prirodna nepogoda. Situacija je sve gora, brojka pozitivnih na virus već je prešla brojku od 1000 slučaja dnevno.

NACIONAL: Što podrazumijeva to što se kolokvijalno zove izvanredno stanje?

U ožujku, na početku pandemije na globalnoj razini, kada još nismo imali zastrašujuće brojke, rekao sam da je to velika prirodna nepogoda, a tako je i danas. Što je bila poanta te priče? Ustav predviđa kategoriju velike prirodne nepogode i kaže da ako ona postoji, onda o ograničenjima prava i sloboda odlučuje Sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. To je članak 17. Ustava. Ako se Sabor ne može sastati, onda odluku o tome donose zajednički predsjednik Republike i predsjednik vlade. Potrebni su supotpisi, što znači da predsjednik ne može donositi odluke sam, nego uz suglasnost predsjednika vlade. Od početka tumačim da je nama potrebno proglasiti veliku prirodnu nepogodu jer će tada o novim, naglašavam novim ograničenjima ljudskih prava morati odlučivati Sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika.

NACIONAL: Što, međutim, uraditi u situaciji kada u samoizolaciji završi 14 zastupnika kao što je trenutno slučaj, a Sabor prekine svoje zasjedanje proglasivši stanku?

Za krajnji slučaj, Ustav predviđa i mogućnost da se Sabor ne može sastati, a onda bitne odluke donose zajednički predsjednik Republike i predsjednik vlade, uz supotpis. Naime, iako izvanredne akte tada formalno donosi predsjednik Republike, on to ne može učiniti bez prethodne suglasnosti premijera. Jedna od velikih zabluda je da vlast tada prelazi isključivo u ruke predsjednika Republike. Vlast prelazi u ruke predsjednika i premijera, ali samo u slučaju ako se Sabor ne može sastati. Ako se Sabor može sastati, odlučuje Sabor. Važno je naglasiti da se o novim ograničenjima prava i sloboda zbog epidemioloških mjera odlučuje dvotrećinskom većinom samo kada se donosi neki novi zakon o ograničenju prava i sloboda. Ako se primjenjuje zakon koji je već imao od ranije predviđene mjere protiv epidemije, onda ta dvotrećinska većina nije potrebna.

Postojeće mjere donijete su temeljem Zakona o sustavu civilne zaštite i Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Dopuna ovog prvoga je donijeta 18. ožujka ove godine, na samom početku epidemije, sa 108 glasova saborskih zastupnika. To pokazuje da se i u kontekstu krize može postići dvotrećinska većina i da opozicija ne ruši uvijek sve prijedloge parlamentarne većine. Tada je u Zakon o sustavu civilne zaštite dodan članak 22.a kojim je Stožer dobio ovlasti da koordinira rad nižih stožera. S druge strane, Zakon o zaštiti pučanstva je noveliran 30. travnja ove godine, kada su Stožeru civilne zaštite dane ovlasti da donosi sigurnosne mjere koje je inicijalno trebao donositi ministar zdravstva. Doduše, situacija je malo komplicirana jer Stožer djeluje po ta dva zakona, a ne po jednom.

NACIONAL: Pojasnite što je to komplicirano.

Ponavljam, odluke o novim ograničenjima prava i sloboda bi u situaciji velike prirodne nepogode trebao donositi Sabor dvotrećinskom većinom. Ali to bi se odnosilo samo za nove mjere, a ne postojeće. Ako već postoji zakon koji nekoga ovlašćuje da primjenjuje sigurnosne mjere, to Sabor ne treba unaprijed odobravati dvotrećinskom većinom. Kada se, na primjer, naređuje osnivanje karantene ili zabrana ili ograničenje kretanja, Stožer ili ministar zdravstva sami o tome donose odluke jer su te mjere već ranije postojale u Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Ali ako se donosi nova mjera koja nije bila predviđena zakonom onda, u slučaju velike prirodne nepogode, za donošenje zakona kojim se propisuje ta mjera treba dvotrećinska većina u Saboru. Primjer za to je bio prijedlog novele Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojim se trebalo omogućiti praćenje ljudi preko mobitela u svrhu sprječavanja širenja epidemije. Ta novela nije, doduše, donijeta, ali za nju bi trebala dvotrećinska većina glasova svih zastupnika. Isto tako, dvotrećinska većina bi trebala kada bi se uvodile nove kazne za nepoštovanje mjera protiv epidemije. U postojećem Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti postoje propisane i kazne za pravne i za fizičke osobe, u određenim financijskim iznosima, u člancima 75. do 79. tog Zakona.

NACIONAL: Za što su konkretno propisane te kazne: za nenošenje maski, neodržavanje fizičke distance?

Primjerice, u članku 79. piše da se za svaku povredu tog Zakona može izreći kazna od 5000 kuna. Ima i drugih propisanih novčanih kazni. No smatram da bi za uvođenje novih kazni opet trebala dvotrećinska većina. Tako bi se o tim pitanjima ograničenja tražio najviši stupanj suglasnosti parlamentarnih zastupnika, što je i prikladno. Ta pitanja su prevažna za sve da bi o njima odlučivala obična saborska većina. Za postojeće mjere kao što su samoizolacija, dezinfekcija i tome slično, koje se već primjenjuju, za njih nije potrebna dvotrećinska većina zastupničkih glasova. Ustavni sud, međutim, nije bio mišljenja da se radi o velikoj prirodnoj nepogodi. No moja je pozicija ista od samog početka, a čini mi se da je takvo i stajalište troje sudaca koji su izdvojili svoja mišljenja.

NACIONAL: Zašto odluku Ustavnog suda smatrate pogrešnom, a izdvojeno mišljenje troje sudaca prikladnim?

Zato što mi se čini notornom činjenicom da je ovaj virus ne samo u Hrvatskoj, nego i u svijetu velika prirodna nepogoda.

NACIONAL: Bili ste u Etičkom povjerenstvu na prošlim parlamentarnim izborima? Koja je uloga tog povjerenstva, o čemu odlučujete?

Svrha tog povjerenstva je da sudionike izbora upućuje na kršenje etičkog kodeksa u vrijeme promidžbe i izbora. Taj etički kodeks donosi samo izborno povjerenstvo, a djeluje na temelju prijava zainteresiranih strana. Za vrijeme zadnjih izbora imali smo nekoliko prijava. Izdali smo mišljenja, a ja sam imao dva izdvojena mišljenja jer se nisam složio s većinom. To je i dalje dostupno na internetskim stranicama Državnog izbornog povjerenstva. Ali to Etičko povjerenstvo, u ovom obliku, nije tijelo sa značajnim ovlastima.

NACIONAL: Zastupnik Hrvoje Zekanović optužuje Plenkovićevu vladu da je nastala preko „hrvatsko-srpske trgovačke koalicije“. I među nekim zastupnicima vlada mišljenje da osam zastupnika nacionalnih manjina ne bi smjelo odlučivati o Vladi i proračunu, a zbog toga su se prikupljali i potpisi za referendum. Kako ocjenjujete takve pokušaje?

Nacionalne manjine su s razlogom ustavna kategorija. Živimo u društvu u kojem postoje nacionalne manjine i one su, naravno, važne. U hrvatskom ustavnom konceptu pučkog suvereniteta i nacionalne manjine su dio naroda jer su njegovi pripadnici državljani Hrvatske. Naravno da te manjine imaju prava kao i ostali narod pa onda i njihovi zastupnici trebaju odlučivati o svim pitanjima, pa i o sastavljanju i opstanku vlade, kao i o državnom proračunu. Bilo kakvo isključivanje zastupnika manjina u odlučivanju o tim pitanjima bilo bi neustavno. I sam prijedlog za raspisivanje tog referenduma u startu je, po meni, bio neustavan.

Mislim da je Ustavni sud o tome trebao donijeti odluku i proglasiti referendumsko pitanje neustavnim. Ovdje iznosim dvije napomene. S jedne strane, smatram da je Ustavni sud pogriješio što nije preuzeo zadatak kontrole broja prikupljenih potpisa. Na kraju je bilo sporno je li prikupljeno dovoljno potpisa, a traži se 10 posto od ukupnog broja birača u Hrvatskoj. Ustavni sud je prihvatio odluku Sabora da nije bilo prikupljeno dovoljno potpisa, ali o tome je trebao odlučiti Sud jer za to ima jasne ovlasti. S druge strane, mislim da je Ustavni sud trebao uzeti u razmatranje i ustavnost tih referendumskih pitanja, a smatram da je pitanje inicijative „Narod odlučuje“ u vezi nacionalnih manjina bilo neustavno. Ta je inicijativa počivala na krivim argumentima. Prvo, tvrdilo se da birači manjina biraju svoje zastupnike sa znatno manjim brojem glasova, odnosno u znatno manjem postotku od drugih građana, što je točno u jednom aspektu. Naime, to vrijedi samo za neke manjine. Mađari su, na primjer, na izborima 2015. i 2016., baš prije nego što je „Narod odlučuje“ pokrenuo svoju inicijativu, birali svoje zastupnike uz izlaznost od oko 50 posto birača. A to je otprilike i hrvatski prosjek u deset redovnih izbornih jedinica.

NACIONAL: Kod srpske nacionalne manjine to nije slučaj.

Nije, ali kod Srba treba pogledati jednu drugu stvar. Njihovih je birača u Hrvatskoj na zadnjim izborima 2020. bilo upisano skoro 190.000 tisuća, a taj broj varira, kao i kod ostalih. Ukupno je bilo oko 4.155.000 birača. Po ovoj statistici, kada bi Srbi u Saboru imali broj zastupnika proporcionalan njihovu broju birača, imali bi pravo na 6 do 7 zastupnika, a ne 3. Općenito i nevezano za Srbe, manji broj birača kod manjina posljedica je upravo činjenice da su manjina. Naravno da manjina ne može imati veliki broj pripadnika jer je manjina. Što ćemo s vlaškom, crnogorskom ili austrijskom manjinom? To su manjine koje nikada nemaju svoje zastupnike i u tome je problem. O tome se ne razgovara. Treći je argument bio da se manjinski zastupnici trebaju baviti samo problemima manjina. No, Ustavni sud je kroz dvije svoje odluke ranije već rekao da mandat zastupnika nije vezan uz one birače koji su ga konkretno birali, već da je zastupnik, jednom kada je izabran, predstavnik cijelog naroda. Znači, inicijativa je trebala pasti i na tom elementu.

NACIONAL: Zoran Milanović nedavno je javno spomenuo i vaše ime u polemici sa Željkom Reinerom, a potpredsjednik Sabora Reiner optužio vas je da ste „nešto pobrkali“ zbog toga što ste „magistrirali na Soroševu sveučilištu u Budimpešti“. Je li Reiner pokušao dovesti u pitanje vaš znanstveni status?

Reiner ne može dovesti u pitanje moj znanstveni status, osim ako znanstveno pobije moje tvrdnje, što nije učinio. Ne poznajem predsjednika Milanovića, a ni akademika Reinera. No mogu reći samo da sam ponosan što sam magistrirao na tom sveučilištu, u programu na engleskom jeziku. Jednako tako sam ponosan i što sam diplomirao, a potom i doktorirao na Pravnom fakultetu u Zagrebu. Na jednom i drugom fakultetu stekao sam znanja iz ustavnog prava, ključna za posao kojim se bavim, koja i dalje namjeravam koristiti na dobrobit sviju. Studij je bio izvrstan, s vrhunskim predavačima i s različitih europskih i američkih sveučilišta. Šteta što je ta primjedba akademika Reinera skrenula pozornost s glavne teme koja je bila povod mog prethodnog javljanja u medijima.

Glavna tema je bila način funkcioniranja Sabora u vrijeme epidemijske krize. Sredinom rujna na društvenim mrežama i na N1 televiziji izjavio sam da Sabor u postojećim okolnostima funkcionira neustavno. Problem je bio i ostao u saborskom poslovniku koji reducira vrijeme parlamentarne rasprave i broj zastupnika koji je nazočan na plenarnoj sjednici u sabornici, ograničava broj replika te propisuje da nema elektronskog načina sudjelovanja svih zastupnika u radu Sabora osim na sjednicama saborskih odbora i kada se glasa. Napokon, o tome kako će Sabor djelovati u korona-krizi odlučuje predsjedništvo Sabora, a ne svi saborski zastupnici. Pojednostavljeno, 6 ljudi iz predsjedništva odlučuje kako će raditi njih 151. To sam ocijenio neustavnim rješenjem, koje bi što prije trebao ukinuti Ustavni sud ili bi Sabor trebao izmijeniti tu odluku u svojoj proceduri. To je bio moj osnovni stav i zato mi je žao što je ta izjava akademika Reinera očito uspješno skrenula pozornost s te glavne teme.

NACIONAL: Mađarski premijer Viktor Orban donio je tzv. lex CEU kojim je zabranio rad tom sveučilištu u Mađarskoj.

Ta činjenica da ga je premijer Orban otjerao u Beč je poražavajuća za akademske slobode, mogućnost kretanja i izbora sveučilišta. Na tom je sveučilištu, u zadnjih skoro 30 godina, studiralo dosta siromašnih studenata iz srednje i istočne Europe. Tamo su europski studenti imali šansu steći znanje izvan svoje matične države. I ja sam tada dobio stipendiju. Bili su mi pokriveni troškovi studiranja, uključujući troškove stana i prehrane. Ta je diploma kada sam se 2000. vratio u Zagreb odmah bila nostrificirana, bez ikakvih uvjeta. Dobio sam hrvatski status magistra znanosti, a to mi je priznato na Pravnom fakultetu u Zagrebu, gdje sam postao asistent. Srednjoeuropsko sveučilište respektabilna je europska znanstvena institucija, a u području ustavnog prava jedna od jačih svjetskih obrazovnih institucija. Mnogi znanstvenici koji se bave ustavnim pravom imali su vezu sa Srednjoeuropskim sveučilištem. Poznato je da je to Sveučilište cijenjeno u svjetskim znanstvenim krugovima i da bilježi ozbiljne svjetske znanstvene reference.

NACIONAL: Je li vaš Pravni fakultet surađivao s tim sveučilištem?

Surađivao je dugi niz godina. Imali smo zajedničke uspješne seminare na Interuniverzitetskom centru u Dubrovniku. Njihovi doktorski studenti dolazili su u Dubrovnik, a tamo su dolazili i zagrebački studenti. To je trajalo, koliko sam ja sudjelovao u tome, punih 13 godina. Uostalom, ja nisam jedini nastavnik prava u Hrvatskoj koji je tamo magistrirao. Više mojih kolegica i kolega s CEU-a predaju na zagrebačkom, ali i na drugim sveučilištima u Hrvatskoj.