Osvrćući se na aktualnu ustavnu krizu oko izbora ravnatelja VSOA-e, Biljana Kostadinov, predstojnica Katedre za ustavno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta, u razgovoru za Nacional naglasila je da u europskim državama u kojima se predsjednik bira neposredno „predsjednik države u kohabitaciji sprječava uspostavu sustava jednostranačkog plijena i provjetrava listu dužnosnika u diplomaciji, obrani i sigurnosnim službama“. Po toj logici, tako bi trebalo biti i u određivanju čelnika vojne sigurnosno obavještajne službe. Dakle, trebalo bi biti i unatoč „tvrdoj kohabitaciji“ između predsjednika i premijera, koju je nakon izbora najavio predsjednik Vlade Andrej Plenković. Ova ustavna stručnjakinja s međunarodnim referencama, ali i predsjednica Hrvatske udruge za ustavno pravo podsjeća da se ustupci dogovaraju, a da u politici ništa nije besplatno. Tema njenog doktorata bila je „Položaj predsjednika Republike u francuskoj Petoj Republici“, a usavršavala se na prestižnom francuskom sveučilištu Sorboni na temi predsjedničkih ovlasti i parlamentarizma. Stalna je članica i Francuske udruge za ustavno pravo, što je rijetkost za pojedince izvan Francuske. Bila je i dobitnica odličja te udruge za doprinos poredbenom ustavnom pravu 2005. godine, a kao stipendistica Fulbrighta proučavala je i američki ustav i njegov odnos prema neposrednoj demokraciji. Na trajnom je usavršavanju na francuskom Institutu Louis Favoreu. U njenom znanstvenom doprinosu našla se i analiza urušavanja vladavine prava kada „Ustavni sud u sukobu tijela državnih vlasti u kohabitaciji, sklonost zaštiti Ustava i ustavnih načela, usmjerava prema trenutnim političkim stavovima Vlade“.

NACIONAL: Što hrvatski ustav govori o aktualnom sukobu predsjednika Zorana Milanovića i Vlade Andreja Plenkovića oko imenovanja ravnatelja Vojno sigurnosno obavještajne službe (VSOA)?

Ustavne odredbe o podjeli ovlasti unutar izvršne vlasti treba primijeniti da bi se otklonila blokada ustavnog sustava na području sigurnosnih službi. Kako? Ustavni izlaz iz blokade je u nastavku neformalnog sastajanja predsjednika Republike i predsjednika Vlade, a to je zapravo ustavna konvencija stara dvadesetak godina. Predsjednik Vlade mora pregovarati s predsjednikom Republike. U svim europskim državama u kojima predsjedništvo nije simbolično predsjednik države u kohabitaciji sprječava uspostavu sustava jednostranačkog plijena i provjetrava listu dužnosnika u diplomaciji, obrani i sigurnosnim službama. Ustupci i usluge se dogovaraju, a u politici ništa nije besplatno.

NACIONAL: Kako tumačite ponašanje vlade Andreja Plenkovića kojoj ne pada na pamet urediti Registar birača u kojem postoji pola milijuna birača više nego punoljetnih građana? To unaprijed izaziva sumnju i u legitimnost izbora.

U Hrvatskoj vladajući ističu stabilnost kao neophodan uvjet razvitka, a uz to, kao i u Njemačkoj, ide kontrolirana demokracija da bi se ta stabilnost ostvarila. Ograničavaju se i referendumi u Hrvatskoj, a u Njemačkoj čak nisu ustavno usvojeni na razini federacije. Neposredna demokracija je kontrolirana. Vidimo to i iz odluka našeg ustavnog suda. Međutim, ono što naši vlastodršci iz HDZ-a nemaju i zbog čega su daleko od demokršćanske politike i konstitucionalizma koji je stvarao Europu, jest prihvaćanje neovisnog Ustavnog suda čije odluke moraju poštovati. Tu padamo. Vladajući ne izvršavaju odluke Ustavnog suda, primjerice, u osuvremenjivanju Zakona o zdravstvenim mjerama za ostvarivanje prava na slobodno odlučivanje o rađanju djece. Ili izbornog zakonodavstva. Ili zahtjeve za uređivanje Registra birača. Druga strana problema je da Ustavni sud, kao i u Mađarskoj, donosi odluke koje nisu u skladu s načelom podjele vlasti. Primjerice, kao kod davanja ovlasti Stožeru civilne zaštite Republike Hrvatske pod nadzorom Vlade do kraja pandemije. Drugim riječima, neograničeno.

NACIONAL: I prvi sukob oko tumačenja ustavnih načela između predsjednika Milanovića i premijera Plenkovića bio je oko načina tretiranja pandemije koronavirusa.

Ograničenje važenja covid-zakona od 3, 6 ili više mjeseci imale su i Njemačka i sve države Europe, bez obzira na to je li proglašeno izvanredno stanje ili nije. Kod nas ograničenja nije bilo, a Ustavni sud nije reagirao. Nije vremenski ograničio izvanredne ovlasti Vlade. Danas se u znanstvenoj literaturi ističe da su posljedice takvog postupanja Ustavnog suda za razvitak ustavne demokracije izuzetno teške.

NACIONAL: Jeste li kao ustavni eksperti bili pozvani 5. lipnja kod predsjednika Vlade da bi vam se Andrej Plenković ispričao zbog toga što vas je javno optužio nakon objave izjave vas ustavnih stručnjaka, u kojoj ste upozorili da je Plenkovićeva vlada na netransparentan način krenula u izmjene Zakona o izbornim jedinicama? Nakon tog sastanka vaša kolegica iz Rijeke rekla je da vam se Andrej Plenković ispričao.

Nije se radilo o isprici. Tog 5. lipnja svi predstojnici katedri za ustavno pravo bili su pozvani na sastanak s predsjednikom Andrejom Plenkovićem i ministrom uprave i pravosuđa Ivanom Malenicom, ali Ured predsjednika Vlade kao razlog za sastanak pozvao se na Okvirni sporazum o suradnji Vlade Republike Hrvatske s četiri pravna fakulteta sveučilišta u Zagrebu, Rijeci, Osijeku i Splitu, kao i Akademijom pravnih znanosti sklopljen u ožujku 2022. godine. Tamo nas je dočekao i ministar znanosti Radovan Fuchs i dekan Pravnog fakulteta u Zagrebu Ivan Koprić, jedan od potpisnika tog sporazuma.

NACIONAL: O čemu je bila riječ u tom okvirnom sporazuma zbog kojeg ste bili pozvani u Vladu?

Taj okvirni sporazum uključivao je, između ostalog, i sudjelovanje sveučilišnih profesora u izradi nacrta strateških i planskih dokumenata za Vladu, sudjelovanje u povremenim vladinim radnim tijelima i savjete predsjedniku Vlade, zajedničku organizaciju konferencija, znanstveno-stručnih skupova i predavanja s temama od interesa za Vladu. To je trebala biti neka vrsta znanstveno-stručnu potpore Vladi, ministarstvima i državnim upravnim tijelima.

NACIONAL: Zašto je takav sporazum dekan vašeg Pravnog fakulteta u Zagrebu Ivan Koprić sklopio samo s Vladom, a ne i s Hrvatskim saborom, Ustavnim sudom, napokon s predsjednikom Republike?

To ne mogu znati, ali znam da je taj sporazum bio temelj tog iznenada sazvanog sastanka, a ne nikakva isprika predsjednika Vlade nama ustavnim stručnjacima koje je par tjedana prije tog sastanaka prokazao ljevičarima. Ipak, tema sastanka bila je o ovom spornom Nacrtu prijedloga zakona o izbornim jedinicama. Na sastanku sam upozorila da u tom prijedlogu nije bila usvojena ni jedna preporuka iz izjave nas profesora ustavnog prava. Nacrt je već bio u javnoj raspravi, radne skupine nije bilo, a posao su već bili završili. Nije bilo utemeljenog znanstvenog prostora za potvrdu takve procedure i prijedloga zakona. Zahtjev da Hrvatski sabor obveže neku buduću vladu nakon parlamentarnih izbora 2024. godine da sredi Registar birača i izborno zakonodavstvo, o čemu se pričalo i na Odboru za Ustav Hrvatskog sabora prošloga tjedna, smatram politički nerealnim, zamagljivanjem problema. Bilo je to davanje posredne potpore Vladi za prijedlog Zakona o izbornim jedinicama. A imali smo i odluku Ustavnog suda koju je trebala poštovati i aktualna vlada, a ne neka buduća, imaginarna. Ali to se nije dogodilo.

NACIONAL: Što je vlada Andreja Plenkovića krivo učinila predlažući ovaj zakon o izbornim jedinicama koji nije u skladu s načelima Venecijanske komisije, glavnog savjetodavca o izbornim sustavima država Vijeća Europe?

Vlada Andreja Plenkovića našla se pred kušnjom samostalnog sastavljanja izbornih jedinica. Možda to nije željela raditi u predizbornoj godini. Ne znam, ali je bila prisiljena učiniti nešto zbog odluke Ustavnog suda. Pravilo je u ustavnopravnoj znanosti da će svaka vlast koja se nađe u takvoj poziciji pokušati raditi u svoju korist, ali moraju poštovati i odluke ustavnog suda i načela ustavne demokracije. Prvo pravilo se potvrdilo, ali nije i drugo. Nisu poštovali odluku Ustavnog suda i procedure ustavne demokracije. Naša Vlada odlučila je odbiti cijelu akademsku zajednicu, sve aktivne profesore ustavnog prava, nas potpisnike izjave, kako bi osigurala prednost.

Na sastanku s premijerom Plenkovićem i ministrom Malenicom upozorila sam da u tom prijedlogu nije bila usvojena ni jedna preporuka iz izjave nas profesora ustavnog prava’, kaže profesorica Kostadinov. FOTO: Tomislav Čuveljak/NFOTO

NACIONAL: No premijer Plenković je rekao da se radilo samo o tehničkoj izmjeni Zakona o izbornim jedinicama. Vlada je na to navodno bila prisiljena odlukom Ustavnog suda o ukidanju dotadanjeg zakona o izbornim jedincima.

Moram naglasiti da je argument Vlade o tehničkoj izmjeni Zakona o izbornim jedinicama, zapravo premještanju čak 22% građana iz njihovih u druge izborne jedinice po novom prijedlogu zakona, bio vrhunac tog nastojanja. Međutim, takve su izjave olako dane jer oko četvrtina svih građana postaje tako tehnička izmjena za koju ne treba radna skupina stručnjaka. Pitam se koliko je građana potrebno obuhvatiti tim izmjenama da to ne budu samo tehničke izmjene. Bi li proglasili značajnu izmjenu možda kada bi njome bilo obuhvaćeno 50% svih građana, ili ni tada to ne bi učinili?

NACIONAL: U izjavi ustavnih stručnjaka pozivali ste na odluku Ustavnog suda, ali bez većeg uspjeha.

Tražili smo da postupak izrade novog Zakona o izbornim jedinicama bude transparentan, depolitiziran, izrađen na temelju stručnih analiza i prihvaćen u Hrvatskom saboru širim konsenzusom parlamentarne većine i opozicije. Preporuke Venecijanske komisije o povjeravanju tog posla posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje predstavnika parlamentarne većine i opozicije, trebalo je prihvatiti u Hrvatskom saboru. Uvažavati ustavno načelo jednakog biračkog prava, ali i granice izbornih jedinica trebaju se podudarati s administrativnim granicama upravno-teritorijalnih jedinica i prirodnim granicama. Ustavni sud je ostao zadnji branik temeljnih ustavnih vrednota, a stoji mu na raspolaganju više mehanizama za tu obranu – od upozorenja nadležnom tijelu koje je predložilo zakon do pokretanja postupka ocjene ustavnosti i mogućnosti ukidanja jer ova materija ne spada u domenu tzv. teorije političkih pitanja.

NACIONAL: U izjavi sveučilišnih profesora ustavnog prava pozivali ste na Ustavni sud u obrani demokracije u Hrvatskoj. Međutim, postoji nepovjerenje prema Ustavnom sudu, pa se čak tražilo i njegovo ukidanje. Može li se bez Ustavnog suda danas u demokratskim državama?

Mogu politički sustavi Švedske, Velike Britanije i Danske, a oni se unatoč tome nisu urušili u fašizam, autoritarizam i totalitarizam između dvaju ratova. Neutralnu Švedsku vodio je socijaldemokrat Per Albin Hansson prije, tijekom i nakon rata. Nije im bio potreban novi početak nakon rata, „nulti sat“ iz njemačke priče i osnivanje ustavnih sudova. Predratno i ratno iskustvo nije im donijelo strah od političke vlasti i naroda. Pobjedničko ratno iskustvo Velike Britanije potvrdilo je da su parlamentarna vlada i povjerenje u civilno društvo autentični izrazi demokracije, kao i prije rata. Poruka je bila: demokracija je pobijedila fašizam, nije ga demokracija izazvala. Švedski socijaldemokrati nakon rata tumače da je međuratni ustavni pad europskih država nastao zbog ekscesa tržišta koji su doveli do socijalne nejednakosti, a ne zbog zastranjenja demokracije. Socijaldemokrati zaključuju da treba zaštiti demokraciju pomoću socijalnih i ekonomskih politika koje će ograničiti utjecaj ekonomskih kriza. Zaključak je jasan. Prvenstvo ima politika, a ne pravo. Zato zahtjeva za ustavnim sudom koji bi nadgledao demokraciju u skandinavskim državama nije bilo i nema ih.

NACIONAL: Zašto su skandinavske zemlje ostale izuzetak pa nisu uspostavile ustavni sud?

Ustavni poredak u skandinavskim zemljama nakon Drugog svjetskog rata nastavio se tumačiti na isti, tradicionalni način. Nije se stvorio novi oblik konstitucionalizma. Ukratko, to znači da narod izražava svoju suverenu volju u parlamentu, a parlamentarna vladavina je vladavina većine. Granice joj nameću tradicija i ustavni običaji uz ideju podjele vlasti, a ne ustavni tekst o pravima koja štiti neki ustavni sud. Zagovornici skandinavskog pravnog realizma tvrdili su da je besmislena ideja da se državna vlast može kontrolirati pozivom na opća i prirodna prava koja su iznad politike i vlasništva. Primat parlamenta temelj je ustavnih sustava Danske i Švedske, a sudska kontrola ustavnosti zakona smatra se političkom kontrolom i izaziva sumnju. Vrhovni sud Danske samo je jednom utvrdio neustavnost zakona 1999. godine u odluci Tvind. Iz švedske i danske perspektive demokracija je politička i formalna više nego pravna i sadržajna. Strana im je ideja o sudskoj kontroli zakona. Narodi Skandinavije neće u Europskoj uniji vidjeti jamca za očuvanje domaće, nacionalne demokracije. S druge strane, u Velikoj Britaniji Brexit je potvrdio da je ustavni aspekt državi i građanima važniji od ekonomskog. Institucije Europske unije bile su i ostale za Veliku Britaniju strana tijela u njihovu ustavnom sustavu. Posebice Sud Europske unije u Luxembourgu i Europska središnja banka.

NACIONAL: Njemačka priča konstitucionalizma je drugačija od britanske i skandinavskih zemalja i bliža hrvatskoj tradiciji. Kako to objašnjavate?

Suprotno britanskoj, njemačka obrambena demokracija i postfašistički konstitucionalizam Italije rođeni su u strahu od naroda, od destruktivnosti narodne suverenosti i brzog uspona nacizma i fašizma između dvaju ratova. Prema njemačkoj priči, demokracija je izazvala fašizam. U njihovim poslijeratnim ustavima demokracija je ograničena i kontrolirana, a politička vlast naroda neutralizirana. Cilj ustavnog poretka je osigurati da narod ne učini „demokratsko samoubojstvo“ (Yaniv Roznai) izborom protuustavnih političkih stranaka. Te stranke mogu iskoristiti ustavnu demokraciju i uvesti nedemokratski ustavni poredak putem „neustavnih ustavnih promjena“. Novi njemački ustavni sustav profesor Christoph Möllers opisuje sloganom We are (afraid of ) the People (Bojimo se naroda).

NACIONAL: Treba li se bojati naroda? Najviše europskih država imaju instituciju ustavnog suda uključujući i Hrvatsku. Kako to objašnjavate?

Slično kao u slučaju Njemačke bilo je u ustavnim sustavima nakon pada autoritarne Francove Španjolske, Salazarova Portugala i vojne diktature u Grčkoj. Kako će se osigurati od ekscesa demokracije? Zabranom rada neustavnih političkih stranka i jačanjem protuvećinskih institucija, među kojima je najvažniji ustavni sud, ali i središnja državna banka koja preuzima dio nadležnosti parlamenta, dakle zakonodavne vlasti. Ograničit će ili ukinuti narodne institucije – nacionalni referendum i neposredni izbor predsjednika republike. Slikovito se u literaturi ističe: treba disciplinirati Dr. Jekylla, demokraciju, da Mr. Hyde, fašizam ili komunizam, totalitarizam tamne strane, opet ne pobijedi.

NACIONAL: Što u tom slučaju ustav znači?

Ustav se određuje kao poredak ustavnih vrednota koje se mogu vagati jedna protiv druge, a demokracija postaje samo jedna od vrednota. Njemački ustav sadrži tzv. klauzulu vječnosti koja čini dio ustava – ustavne vrednote, neizmjenjivim. U centru je ljudsko dostojanstvo i cijelom poretku daje značenje. Ustavni sud će te vrednote tumačiti, slično kao i Europski sud za Europsku uniju. Važno je da se takva poslijeratna izgradnja ustavnosti ne odnosi samo na domaću, državnu razinu, već tako elita europskih demokršćana (s Amerikancima) stvara novi europski poredak pedesetih godina prošlog stoljeća.

NACIONAL: Kako su njemački demokršćani odredili stvaranje novog europskog projekta?

Europski projekt je za utemeljitelje predstavljao duhovnu obnovu nakon iskustva totalitarizma, a nova generacija Europljana trebala je nadići nacionalne države stare Europe. Prvi zapadnonjemački kancelar Konrad Adenauer govori da je razdoblje nacionalnih država završeno, a da tko to ne shvaća nema mu pomoći. Govorio je da se u Europi treba prestati razmišljati u terminima nacionalnih država. Isticao je da će razdoblje napretka i mira osvanuti kada nacionalističke ideje budu zabranjene u politici. Europska unija je za Nijemce značila novi dodatni sloj ustavnih jamstava i prava (Jan-Werner Müller). U ustave šest država osnivača Europske unije unose se odredbe koje osiguravaju ograničavanje nacionalnih javnih vlasti kako bi se uspostavio novi oblik međunarodnog poretka. Preambula Temeljnog zakona SR Njemačke iz 1949. govori o ujedinjenoj Europi s njemačkim narodom kao ravnopravnim partnerom. Pedeset godina kasnije u poznatoj Odluci iz Lisabona 2009. godine njemački ustavni sud ističe da ustav Njemačke „zove na europsku integraciju“.

NACIONAL: Kako tumačite taj novi konstitucionalizam?

Pojednostavljeno, Europa je navodno trebala stare europske države i narode spasiti od njih samih, a u ono poslijeratno vrijeme još i od sovjetskog totalitarizma. Za njihove ustavne sudove više nema političkih pitanja. Svako pitanje pred ustavnim sudom postaje pravno pitanje pa o svakom može odlučivati ustavni sud. Ustav se tumači više kao pravni nego politički akt. Riječ je o visokoformaliziranom, legaliziranom i depolitiziranom shvaćanju demokracije. Ustavni sud je čuvar ustava. Ulaskom Portugala, Španjolske i Grčke u EEZ ponovno je naglašen cilj: zaštita od unutarnjeg neprijatelja, odnosno zaštita od povratka diktatorskih režima poput fašizma i autoritarizma.

NACIONAL: Kako bi se djelovanje Ustavnog suda u Hrvatskoj mogli usporediti s njemačkim sudom?

Evo kako. Kod nas se vodila rasprava o Zakonu o izbornim jedinicama, a sada opozicija ide prema Ustavnom sudu. HDZ ističe da mu nije trebala opozicija za usvajanje zakona, a ni profesori ustavnog prava. Da je to političko pitanje, dakle državna politika. Upute iz Odluke Ustavnog suda o Zakonu o izbornim jedinicama nisu slijedili kod pisanja novog zakona. Ističem da nema političkih pitanja, svako pitanje pred ustavnim sudom postaje pravno, o svakom može odlučivati naš ustavni sud, kao i njemački. Praksa ustavnog suda SR Njemačke jest naš uzor, no hrvatski konstitucionalizam je i postkomunistički. U Europsku uniju smo ušli kako bismo se „vratili doma“, ali i ostvarili suverenu državu. Međutim, povratak doma u smislu liberalne ustavne demokracije između dvaju svjetskih ratova nije postojao u postkomunističkim državama, izuzev tadašnje Čehoslovačke.

NACIONAL: Nije li ta vaša ocjena gruba kada kažete da se Hrvatska i ostale postsocijalističke zemlje nisu mogle vratiti ustavnoj demokraciji?

Nisu se imale čemu vratiti. Ustavne demokracije tada nije ni bilo pa su oblikovale potpuno nove ustavne sustave. Za sve postkomunističke europske države 1989. godina bio je „novi početak“, slično „nultom satu“ za Nijemce nakon Drugog svjetskog rata. Ali postkomunistička Mađarska ili Poljska slavit će ono što čega se postfašistička Njemačka najviše boji – nacionalizam, nacionalne države i suverenost. Tako se odmiču od nacionalizma i ideje nacionalne države. Prenijele su domaće ovlasti na Europsku uniju da bi zaštitile svoj ustavni poredak. Za postkomunističke države suverenost nije prijetnja demokraciji, već suprotno tomu, sredstvo demokracije. Bivši neprijatelji su u većini tih država proglašeni isključivo vanjskim, a ne unutarnjim neprijateljima, to je suvremeni liberalni autoritarizam Europske unije i njezinih tijela,. Na njezin demokratski deficit reakcija nekih postkomunističkih država bit će autoritarni populizam i zarobljavanje domaćih institucija, ponajprije ustavnog suda.