Vodeća stručnjakinja za europske fondove i javnu nabavu u regiji, koja je sudjelovala u pripremi i provedbi 500 projekata od kojih je najveći Pelješki most, govori o perspektivi korištenja fondova EU-a, ali i o prevarama poput afera Geodetski fakultet i Softver koje istražuje EPPO

Još uvijek aktualna afera oko 3D snimanja oštećenja nastalih u potresu, u središte zbivanja dovela je ministricu kulture i medija Ninu Obuljen Koržinek i Geodetski fakultet Sveučilišta u Zagrebu. Ali je u fokus javnog interesa stavila i djelovanje Ureda javnog tužitelja (EPPO) u Hrvatskoj, koji je pokrenuo uhićenja i progon petero hrvatskih poduzetnika zbog zlouporabe položaja i ovlasti u manipulacijama novcem dobivenim iz europskih fondova. Potom je isti ured izdao nalog za uhićenje Hrvoja Vojkovića, zbog krivotvorenja dokumentacije i prevare u trima natječajima u poljoprivredi, odnosno, zbog lažnih tvrdnji da je u Istri posadio tulipane i tako oštetio poljoprivredni fond EU-a za ruralni razvoj za 370.000 eura sufinanciranih sredstava. Jesu li javne subvencije uvijek u Hrvatskoj plodno tlo za korupciju i prevare, jesu li zlouporaba sredstava i muljanje s korištenjem novca iz fondova EU-a postali neodvojivi dio hrvatskoga načina života i poslovanja, postoje li i kako djeluju kontrolni i zaštitni mehanizmi kad je u pitanju raspodjela novca iz europskih fondova, što su donijela Zajednička nacionalna pravila te koje su dobre strane, a koje slabosti u dosadašnjim procedurama osiguranja sredstava iz fondova EU-a, pitali smo Arianu Velu, vodeću uglednu stručnjakinju za europske fondove i javnu nabavu u RH i regiji, direktoricu društva Avelant d.o.o. i ravnateljicu Učilišta EU Projekti. Vanjska je suradnica najpoznatije konzultantske kompanije na svijetu McKinsey&Company, a trenutno pohađa doktorski studij iz poslovne ekonomije na Ekonomskom fakultetu u Rijeci. Sudjelovala je u pripremi i provedbi više od 500 projekata financiranih sredstvima EU-a, s portfeljem većim od šest milijardi eura, od kojih je svakako najveći projekt Pelješkog mosta.

NACIONAL: Početkom 2019. godine, ususret financijskom razdoblju 2021.-2027. godine, primijetili smo da je samo Španjolska gora od Hrvatske u cijelom EU-u po iskorištenosti Europskih strukturnih i investicijskih fondova. Što se promijenilo u odnosu na uspješnost „izvlačenja“ novca iz fondova EU-a i iskorištenost sredstava i što možemo o tome reći nakon pet godina?

Istina, do kraja 2018. godine bilo je ugovoreno 57,5 posto, isplaćeno 21,5 posto, odnosno, 1,98 milijardi eura od ukupno dostupnih 10,7 milijardi eura. Prema posljednjim podacima Europske komisije za financijsku perspektivu 2014. – 2020., Hrvatska je ugovorila 147 posto svoje alokacije, dok nam je Komisija isplatila malo manje od 90 posto alociranih sredstava. To je dobar rezultat ako gledamo ukupnu iskorištenost naše alokacije. Kada govorimo o iskorištenosti alokacija, važno je razumjeti da postotak isplaćenih sredstava prati postotak ugovorenih, ali uvijek s odmakom jer je procedura takva da se većina projekata prvo ugovori, a tek u provedbi projekata dolazi do isplata i, posljedično, tzv. certifikacije Europskoj komisiji. Logično je da onda iskorištenost u smislu pravih plaćanja dolazi naknadno i da je veća pri kraju financijske perspektive. Mislim da je Hrvatska naučila matematiku koju sam gore spomenula i da dobro upravlja ugovaranjem, no da je sada došlo vrijeme da razgovaramo o učincima projekata koje smo proveli te da razmišljamo o tome što će biti kada EU-ove alokacije ne budu tako izdašne. Hoćemo li i bez europskog novca uspjeti potaknuti investitore iz javnog i privatnog sektora da ulažu i kako će se mogući manjak investicija odraziti na BDP i gospodarstvo općenito?

‘Mandatar bi morao uzeti u obzir koga postavlja na pozicije kako se privatne želje ne bi zadovoljavale javnim novcem’

NACIONAL: Proračun se u prošloj godini punio s 20 posto sredstva iz EU-a, što će se, naravno, početi smanjivati narednih godina. Kako će Hrvatska u narednih pet ili deset godina nadoknaditi tih pet milijardi eura u proračunu, pogotovo u situaciji kad se javni sektor jako oslanja na fondove EU-a, a ne koristimo niti ćemo iskoristiti sav novac koji nam je na raspolaganju?

To je pravo i bitno pitanje. Prije svega valja reći da smo mi, prema relevantnim pokazateljima, zaista došli na razinu kada bi nam se moglo dogoditi da postajemo, uvjetno rečeno, razvijeniji i to za sobom povlači niže iznose alokacija. Usto ne treba zaboraviti i da će sljedeći Proračun Europske unije, a time i financijske alokacije, ovisiti o tome kako će se razvijati globalna ekonomska i politička situacija, kao i kako će izgledati strateške politike Europske unije od 2030. nadalje. Kad svemu tome pridodamo cijeli niz poremećaja i neizvjesnost kojoj svjedočimo posljednjih godina, možemo zaključiti da situacija s alokacijama može ići u svim smjerovima. Sjetimo se razdoblja od prije nekoliko godina kada se očekivalo da će alokacija biti niže od onih u financijskoj perspektivi 2014. – 2020., no pandemija i druge okolnosti su učinile svoje pa sada imamo dosad najveću alokaciju. Prema tome, u ovom je trenutku svaka prognoza budućnosti Proračuna EU-a vrlo nezahvalna. Međutim, to ne znači da je nepotrebno razgovarati o tome kako ćemo se pripremiti za navedeno razdoblje i kako spriječiti veliki pad investicija koji je, posebice u javnom sektoru, moguć u slučaju izostanka ili velikog smanjenja EU-ova financiranja. Mislim da je sada trenutak za razgovor o tome jer znamo da se brojni drugi sektori, a ne nužno isključivo investitori, oslanjaju na to da će novac iz EU-a pristizati i da će se od toga stvarati novi poslovi.

NACIONAL: Zašto u Hrvatskoj dolazi do prevara, manipulacija, muljanja i rupa u korištenju novca iz europskih fondova? Je li točno da je Hrvatska u tome među najgorim članicama EU-a?

Kad me pitate zašto dolazi do, kako kažete, muljanja i manipulacija novcem iz fondova EU-a, moram priznati da nemam odgovor. Ja ne muljam pa mi je teško proniknuti u glavu onih koji to, navodno, rade. Kažem navodno, jer se u svim dosad pokrenutim slučajevima moramo pridržavati presumpcije nevinosti i čekati da kazneni postupci budu pravomoćno riješeni. Međutim, iz medijskih objava mogu zaključiti da je dio kaznenih postupaka pokrenut na temelju prijava tijela u sustavima upravljanja i kontrole, u slučajevima kada su utvrdila sumnju u prevaru, dok je drugi dio postupaka pokrenut na temelju dojava EPPO-u koji je onda pokrenuo istrage. Ne bih rekla da je Hrvatska tu među najgorima jer je, prema dostupnim podacima, pokrenuto nekoliko desetaka postupaka. Kada to stavite u vezu s brojem projekata koji se trenutačno provode, a njih je više tisuća, onda se ne radi o pretjerano velikom broju kaznenih predmeta. Nikako se ne može reći da su prevare s EU-ovim fondovima kod nas postale pravilo.

Usporedbu s drugim državama članicama teško je napraviti ponajprije zbog toga što su financijske alokacije različite, no moglo bi se precizno izračunati koliki je nepovoljan učinak na Proračun EU-a nastao zbog počinjenja kaznenih djela s fondovima EU-a u svakoj državi članici i to bi bio prvi korak u nekoj usporedbi. Bilo bi odlično kad bi EPPO te podatke objedinio i objavio, posebice u presuđenim slučajevima, a ne prema kaznenim prijavama.

‘U projektima EU-a primarno je ubrzati kazneni progon i ojačati kazneno-pravne sankcije. Da pravda bude brza’

NACIONAL: Je li itko ozbiljno shvatio upozorenja konzultanata da bi prije ove, još aktualne, perspektive valjalo promijeniti procedure kako bi se apsorpcija i stopa isplaćenosti sredstava ubrzali? Zašto su i u kojim točkama Zajednička nacionalna pravila korištenja prekomplicirana i kako potiču, s jedne strane, konfuziju, a s druge korupciju?

Iz svojih neformalnih razgovora s dužnosnicima zaključujem da razumiju problem i da ga imaju volju riješiti. Međutim, uvijek im nedostaje vremena, a ja bih dodala i jasnoće u tome što je potrebno promijeniti i kako. Zajednička nacionalna pravila služe kao određeni vodič svim tijelima u sustavima upravljanja i kontrole, ali od nedavno i korisnicima fondova EU-a. Dobro je što nas je država poslušala i u jednom trenutku operativne programe učinila javno dostupnima. U dijelu financijske perspektive 2014. – 2020. korisnici EU-ovih sredstava bili penalizirani kroz financijske korekcije bez da su uopće znali o čemu se radi. No upravo su pravila o nepravilnostima i korekcijama među pravilima koja sadrže Zajednička nacionalna pravila. Također, Zajednička nacionalna pravila predviđaju da svako tijelo u sustavu koji se bavi fondovima EU-a, donese vlastita pravila o postupanju. I tu se događa problem, jer imate slabu koordinaciju od Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU-a, a svako tijelo kroz svoja pravila o postupanju sebi osigura određenu mjeru diskrecijskog prostora u donošenju odluka. To dovede do toga da vam jednu javnu nabavu, jedno tijelo ocijeni ispravnom, a drugo tijelo kaže da ste pogriješili i odredi vam financijsku korekciju od, naprimjer, 25 posto.

NACIONAL: Zašto je kod nas naglasak na administrativnoj provedbi natječaja, a ne na rezultatima?

Izuzetno važna stvar jest pojednostavljenje procedura u smislu smanjenja administrativnog opterećenja prijavitelja, korisnika i sustava. Umjesto da smo fokusirani na ciljeve i rezultate projekata, pa korisnike čvrsto valoriziramo u tom pogledu, mi im brojimo jesu li odradili sat ili dva više ili manje, je li putni nalog napisan ovako ili onako. Pri čemu svako tijelo to radi na svoj način. Takav način rada je višestruko neodrživ jer opterećuje korisnike.

NACIONAL: Kako to izgleda u hrvatskoj praksi?

Na primjer, u Hrvatskoj u okviru jednog projekta pišete izvještaj za svaki kvartal. I taj izvještaj sadrži hrpu dokumenata kojima dokazujete da ste vi zaista proveli aktivnost ili rezultat. Znači, nema veze što ste izgradili tvornicu i imate uporabnu dozvolu koju vam je izdalo službeno tijelo, nego uz izvještaj morate dostaviti kompletnu dokumentaciju – građevinski dnevnik, privremene situacije, potvrde da ste ih platili, odgovarajuća imenovanja službenih osoba na gradilištu, postupak javne nabave… dakle, hrpu dokumenata. Za istu tu stvar, u programima EU-a, Europska komisija će od vas tražiti fotografiju tvornice i uporabnu dozvolu, jer joj je bitno da ste tvornicu izgradili i da ste to napravili u roku. Pritom Komisija vjeruje našim institucijama koje su vršile nadzor nad gradnjom, dok će dio s plaćanjima prolaziti kroz najjednostavniji izvještaj koji možete zamisliti. Kod takvih programa nagrabusili ste samo ako pomisle da muljate. Dok kod naših fondova EU-a imamo osjećaj da korisnik prolazi torturu iako radi u skladu s pravilima.

‘Procjena učinaka korištenja EU-ova financiranja općenito je bolna točka Hrvatske, ali i Europske unije. Većina učinaka procjenjuje se prema određenim parametrima koji nisu metodološki najbolje određeni’. FOTO: Saša Zinaja/NFOTO

NACIONAL: Ima li u svemu tome i proturječnosti u zahtjevima i ponašanju Europske komisije? Što bi novi hrvatski ministar regionalnog razvoja i fondova EU-a samostalno trebao napraviti?

Mene ne muče samo nacionalne institucije u svom razmatranju toga kako bi trebala izgledati proceduralna pravila, nego i Europska komisija koja, s jedne strane, nameće državama članicama znatno zahtjevniji i stroži okvir od onoga koji primjenjuje kod fondova kojima sama upravlja. Znači li to da EU ima povjerenja u svoje institucije, a nema u države članice i njihove institucije? Novi ministar ili ministrica trebao/la bi ukinuti nepotrebne obrasce i polja u prijavnim obrascima, smanjiti administrativnu kontrolu i kontrolirati jesu li korisnici ispunili svoja obećanja u pogledu ciljeva i rezultata u projektima, objavljivati konsolidirane i razumljive podatke o iskorištenosti alokacija, prestati kasniti s objavom natječaja i prestati kasniti s obradom projektnih prijava i izvještaja, ojačati koordinacijsku poziciju svog ministarstva i smanjiti prostor diskrecijske prosudbe tijelima niže razine, popraviti ugovore o dodjeli tako da se izjednači pozicija tijela i korisnika EU-ovih fondova, odnosno, dodatno obrazovati kadar koji radi u tijelima u sustavu te pravednije i pravovremeno uključiti zainteresirane dionike u planiranje i pripremu poziva.

NACIONAL: O kome ili čemu i na kojoj razini ovisi raspodjela i kontrola sredstava iz europskih fondova? Kakve zasluge u takvom procesu ima Nacionalna razvojna strategija? Što se događa kad Hrvatska ima pedeset ili šezdeset nacionalnih strateških ciljeva?

Pozdravljam činjenicu da Hrvatska ima svoju Nacionalnu razvojnu strategiju – Hrvatska 2030., kao prvu svojevrsnu kodifikaciju nacionalnih strateških ciljeva. Također, pozdravljam i uvođenje novog okvira u strateško planiranje na regionalnoj i lokalnoj razini. Međutim, mislim da se Hrvatska, kao jedna mala i na europskoj i globalnoj razini statistički zanemariva državica, treba bolje fokusirati ono što joj je bitno i gdje se vidi za 10, 15 ili 20 godina. Ne može nam sve biti cilj i ne možemo biti perjanica i u turizmu, i u kulturi, i u gospodarstvu, i svemu ostalome. Bolje bi bilo smanjiti fokus na nekoliko strateških grana u koje ćemo ulagati, pogotovo ako želimo smanjiti ovisnost o turizmu i vezanim djelatnostima. Nažalost, to ne radimo. Treba li većem broju projekata dodijeliti manje iznose – recimo, 500 projekata po milijun eura – ili odabrati pet projekata po 100 milijuna eura? Mi to ne znamo jer nemamo metodologiju po kojoj ćemo to procjenjivati. Ali to nema ni Europska komisija. Tako ne možemo imati ni valjanu procjenu učinaka ulaganja.

NACIONAL: Zašto nemamo odgovarajuću procjenu učinka? Tko (ne)kontrolira efekte potrošenog novca? 

Procjena učinaka korištenja EU-ova financiranja je, općenito, bolna točka Hrvatske, ali i Europske unije. Većina učinaka procjenjuje se prema određenim parametrima koji, po mom mišljenju, nisu metodološki najbolje određeni. Mi ne znamo je li bolje dati Rimcu 200+ milijuna eura ili je bolje to raspodijeliti na 200 poduzetnika pa svakome dati milijun. Ili je bolje tih 200 milijuna staviti u javni sektor pa graditi vrtiće, školske dvorane i slično.

‘Hrvatska se treba bolje fokusirati na ono što joj je bitno i gdje se vidi za 15 ili 20 godina. Ne možemo biti perjanica u svemu’

NACIONAL: Kako funkcioniraju mehanizmi kontrole trošenja sredstava iz fondova EU-a? Mogu li se Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU-a ili Ministarstvo kulture i medija opravdati i “oprati ruke” izjavama da su za sve odgovorni oni kojima su sredstva dodijeljena? 

Sukladno ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava koje prijavitelji EU-ovih projekata potpisuju s tijelima u sustavu, korisnik je odgovoran za svoj projekt. I za dobro i za loše. I korisnik je jedini koji može biti penaliziran kroz pravila o nepravilnostima. Prema tome, formalno-pravno, tijela/ministarstva mogu „oprati ruke“, jer su ugovori sada u većem dijelu tako formulirani. Međutim, kada tijelo pogriješi, zakasni ili bilo što, penalizacije nema. I to dovodi do neravnopravnosti ugovornih strana i subordinacije, što u obvezno-pravnim ugovorima, kao što su ovi, nije dozvoljeno. Nažalost, za postavljanje ugovornih strana u koordinaciju trebalo bi mijenjati propise koji reguliraju rad državnih i javnih službenika. Ali to se neće tako skoro dogoditi. Poenta je u tome da se korisnik uglavnom ne buni jer želi dobiti novac te se osjeća podređeno, a tijela koja su s druge strane to koriste jer ona, kao, daju novac.

NACIONAL: Zašto se sade tulipani i drugo divno ukrasno cvijeće i za to dobiva novac iz EU-a? Zašto je potrebno saditi tulipane da bi se dobilo poticaje za maslinarstvo i turizam?

Radi se o zadovoljavanju ekonomske veličine poljoprivrednog gospodarstva propisane nekim natječajem. To je zapravo vrijednost potencijalnog prihoda koji bi poljoprivredno gospodarstvo moglo ostvariti na temelju svoje poljoprivredne proizvodnje u jednoj godini. Pretežni dio EU-ovih natječaja traži neko iskustvo i prethodno poslovanje, koje se u tom slučaju izražava kroz kriterij ekonomske veličine. Onda poljoprivrednici, pogotovo oni koji tek ulaze u taj biznis, gledaju kako će što brže zadovoljiti kriterij ekonomske veličine pa zato donose odluke o tome koje će kulture uzgajati.

NACIONAL: Tko je kontrolirao Hrvoja Vojkovića i utvrdio nepravilnosti i krivotvorenja dokumentacije u prijavi za tri natječaja u poljoprivredi? Je li od slučaja Vojković bizarniji slučaj Tolušića koji je počupao sve trsove u vinogradu da bi ostvario subvencije iz fondova EU-a za sadnju vinograda i opremanje vinarije?

Ne mogu konkretno komentirati ni jedan od tih dvaju predmeta jer nisam u njih imala uvid. No uobičajeno je da prijavitelji rade određene preinake u svojem poslovanju kako bi dosegli uvjete za prijavu i tu nema ničega spornoga ako se sve radi u skladu s propisima. Vojkovića je u prvoj rundi trebala i vjerojatno jest kontrolirala Agencija za plaćanja u poljoprivredi i ruralnom razvoju. Oni su mogli vidjeti postojanje razloga da se utvrdi sumnja na prevaru, nakon čega su obavijestili EPPO jerse radi o potencijalnoj šteti za proračun EU-a. U sustavu europskih fondova kontrola se provodi na više razina: prvo, korisnik redovito mora slati izvještaje o napretku, drugo, tijela odlaze na teren provjeriti je li sve tako kako korisnik kaže u izvještajima i to su terenske kontrole. Zatim, postoje revizori koji kontroliraju rad tijela u sustavu, ali indirektno kroz to i korisnike. U slučaju sumnje na prevaru, uključuju se i tijela koja provode kazneni progon, a odnedavno i Ured europskog javnog tužitelja u Hrvatskoj. Kontrola se provodi na više razina, no nijedan sustav nije idealan niti je našao rješenje za one koji postupaju s prijevarnom namjerom.

‘Sada treba razmišljati hoćemo li i bez europskog novca uspjeti potaknuti investitore iz javnog i privatnog sektora’

NACIONAL: Jesu li subvencije uvijek plodno tlo za korupciju i prevare? Je li kontrola presudna i za smanjenje zlouporaba na natječajima javne nabave, jer EPPO je zaskočio bivšu ministricu Žalac upravo na javnoj nabavi u aferi Softver?

Smatram da su razine kontrole dostatne ako pretpostavimo da većina korisnika EU-ovih fondova nema prijevarne namjere, što je i vidljivo iz naše prakse. Međutim, bilo bi dobro više pažnje obratiti na javnu nabavu u projektima EU-a, jer tu se potencijalno događa najveći broj kaznenih djela. U doba modernih tehnologija kontrole je moguće dodatno sofisticirati i poboljšati – na primjer, možete koristiti dronove da vidite je li netko stvarno nešto zasadio ili nije. No mislim da je primarno ubrzati kazneni progon i ojačati kazneno-pravne sankcije. Kad pravda bude brza i kazna drastična, onda će biti i manje kaznenih djela, kako u EU projektima tako i u drugim slučajevima. Znači, ako netko zna da će ga osuditi brzo na zatvorsku kaznu i da će još morati vratiti novac, onda će dvaput razmisliti prije nego što počini prevaru s europskim novcem.

NACIONAL: Koji je, po vama, najgori i najeklatantniji primjer zlouporabe sredstava ili korupcije u korištenju fondova EU-a u hrvatskoj praksi? Događaju li se još stotine vojkovića?

Bez da ikoga ističem i imenujem, smatram kako je posebno važno da svi budući, sadašnji i bivši državni dužnosnici paze na dignitet funkcije koju obavljaju. To bi trebali biti pošteni ljudi kojima je interes države i građana ispred svega. Oni bi svojim primjerom trebali pokazivati da se u ovoj državi ne mora raditi samo za vlastiti interes, nego i na dobrobit društva. Posebno je to važno u predizborno vrijeme, nakon kojega nas čeka formiranje nove vlade. Mandatar bi morao uzeti u obzir koga postavlja na koju poziciju kako bismo izbjegli situacije da se javnim novcem zadovoljavaju neispunjene privatne želje i potrebe. Prvo zaradi da imaš za kavu, ručak i sve što si želiš u životu, a onda postani ministar.